IV SAB/Wr 275/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA del. Tomasz Judecki po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 18 sierpnia 2022 r.na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. Y. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezowlenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej, a bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. O.Y. (dalej: strona skarżąca, strona) wniosła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda) w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wspomniany wniosek został złożony 16 marca 2019 r. Zwróciła uwagę, że od daty złożenia wniosku minęło już ponad 34 miesięcy. Podkreśliła również, że w wyniku wniesienia wcześniej skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego, organ na 4 miesiące przed wniesieniem skargi na bezczynność wprawdzie wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, niemniej, po ich prawidłowym uzupełnieniu przez stronę, wciąż nie rozpatrzył wniosku, ani też, nie umożliwił stronie uzyskania pieczątki do paszportu. Zdaniem strony, Wojewoda powinien zakończyć postępowanie wydaniem decyzji w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku, czego jednak nie uczynił. Za niezasadne należy uznać prowadzenie postępowania przez tak długi czas, podczas gdy sama sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, nie było konieczne prowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego (choćby powołania biegłego), co ewentualnie mogłoby uzasadniać przedłużanie postępowania. Wskazując na te argumenty strony wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 4) Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł; 5) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę na olbrzymią ilość wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy wnieśli do Wojewody D. na przestrzeni lat 2018-2020. Podkreślił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda D. wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał stopniem obciążenia sprawami inspektora prowadzącego daną sprawę oraz faktem, że wnioski są rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Zwrócił uwagę, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał m. in. do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19),w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia bezczynności organu w postępowaniu, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że skargi jakie stron wniosła - za pośrednictwem organu oraz tę bezpośrednio do Sądu, Sąd potraktował jako jedną skargę. Oba pisma procesowe (z dnia 28 stycznia i 2 lutego 2022 r.) miały identyczną treść, nadto, z samego uzasadnienia obu skarg wynika, że skarżący złożył je dwutorowo, tj. do organu i Sądu jednocześnie. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uzna-nia, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony wpłynął do Wojewody w dniu 19 marca 2019 r. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (można także zauważyć, że po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu). Pierwsza czynność procesowa organu zmierzająca do rozpoznania wniosku miała miejscu w dniu 13 grudnia 2019 r. i polegała na skierowaniu do strony pisemnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku w sposób wskazany w tym wezwaniu, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Kolejna czynność procesowa organu miała miejsce w dniu 13 lutego 2020 r. i sprowadzała się do zainicjowania procedury z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach oraz do wezwania strony w trybie art. 50 k.p.a. do uzupełnienia dokumentacji wniosku poprzez przedłożenie – informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, w terminie 30 dni, pod rygorem wydania decyzji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W dniu 16 marca 2020 r. do organu wpłynęło postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 24 stycznia 2020 r., wydane na skutek ponaglenia strony na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie i uznające to ponaglenie za uzasadnione oraz wyznaczające termin rozpatrzenia wniosku do dnia 24 kwietnia 2020 r. Pismem z dnia 12 maja 2020 r. Wojewoda ponownie wezwał stronę w trybie art. 50 k.p.a. do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, tym razem poprzez przedłożenie: dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP; umowy outsourcingu/ o współpracy między pracodawcą a pracodawcą użytkownikiem; zaświadczenia/oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, agencji zatrudnienia o wszystkich okresach zatrudnienia cudzoziemca. W piśmie tym wezwano również stronę do przedłożenia informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy wyjaśniając, że strona nie przedłożyła oryginału takiej informacji. W piśmie z dnia 3 grudnia 2020 r. organ ponownie wezwał stronę do przedstawienia uzupełniającej dokumentacji wniosku, w terminie 7 dni, pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. pełnomocnik strony wniósł o przedłużenie terminu do uzupełnienia dokumentów. W dniu 3 listopada 2021 r. do organu wpłynęły uzupełnione przez stronę dokumenty. Pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie na bezczynność organu. W tym samym dniu wniósł skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W dniu 24 lutego 2022 r. Wojewoda rozpoznał wniosek strony z dnia 19 marca 2019 r. i wydał decyzję udzielającą wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 24 lutego 2024 r. Przedstawione dotąd fakty niewątpliwie wskazują na to, że w sprawie doszło do oczywistego i rażącego naruszenia przepisu art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Niewątpliwym jest, że organ nie zakończył postępowania z wniosku strony w terminie dwumiesięcznym wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., ani też w tym czasie nie przedłużył terminu załatwienia sprawy. Pierwsza czynność procesowa organu w sprawie miała miejsce blisko 9 miesięcy po odnotowaniu wpływu wniosku. Na późniejszym etapie organ podejmował czynności w odstępach mniej więcej dwóch miesięcy. Ponad 3-miesieczną bierność w sprawie organ wykazał w okresie pomiędzy listopadem 2021 r. (kiedy to strona przedłożyła uzupełniającą dokumentację wniosku), a lutym 2022 r. W dniu 24 lutego 2022 r. Wojewoda zakończył postępowanie poprzez wydanie decyzji. W okolicznościach faktycznych sprawy, niewątpliwie doszło do wielokrotnego przekroczenia dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy. Finalnie sprawa została zakończona po upływie kilkunastu miesięcy od daty wpływu wniosku. W tych wyliczeniach Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym z powodu pandemii Covid-19. Dostrzegł także, że pełnomocnik strony wnosił o przedłużenie terminu do złożenia uzupełniającej dokumentacji wniosku. W świetle zaistniałych okoliczności, Sąd stwierdził bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd w tym samym punkcie sentencji wyroku uznał, że stwierdzona bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W nawiązaniu do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę należy podnieść, że przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy z powodu niewystarczającej obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu". Podobny pogląd zaprezentowano w wyroku WSA w Krakowie z 19 września 2017 r., II SAB/Kr 156/17, LEX nr 2391706, zauważając, co następuje: "Z punktu widzenia obywatela dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest żadnym argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu. Problemy organizacyjne, techniczne, finansowe, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 § 1 k.p.a. W związku z tym, że po wniesieniu skargi organ zakończył postępowanie poprzez wydanie decyzji Sąd w punkcie II wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy. Podstawę orzeczenia Sądu w tym zakresie stanowi art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd miał tu również na uwadze to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 maja 2020 r. (sygn. akt III SAB/Wr 254/20) wydanym w sprawie ze skargi tej samej strony na przewlekłość Wojewody w rozpoznaniu tego samego wniosku nakazał Wojewodzie załatwienie sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zawarte w punkcie III wyroku orzeczenie Sądu o oddaleniu dalej idącej skargi odnosi się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Oznacza to, że Sąd może przyznać stronie sumę pieniężną, jeżeli uzna, że okoliczności sprawy przemawiają za tego rodzaju orzeczeniem. Oddalając żądanie strony w tym zakresie Sąd miał na uwadze, że na mocy wspomnianego wyroku w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 254/20 (ze skargi na przewlekłość) stronie została już przyznana suma pieniężna w kwocie 1.000 zł. Nadto uwzględnił również fakt, że w dniu 24 lutego 2022 r. Wojewoda zakończył postępowanie w sprawie i wydał decyzję. Należy w tym miejscu zauważyć, że suma pieniężna przyznawana od organu stanowi środek o charakterze represyjno-dyscyplinującym organ do załatwienia sprawy. W sprawie, postępowanie na dzień orzekania zostało zakończone. Trzeba też dodać, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Podniesione w skardze argumenty na rzecz przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej (w dochodzonej przez nią kwocie aż 20.000 zł) miały charakter ogólnikowej argumentacji. Ponadto, odnosiły się do rekompensaty za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania, podczas gdy skarga sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika dotyczyła skargi na bezczynność. Jak już wspomniano, w postępowaniu ze skargi na przewlekłość stronie została przyznana suma pieniężna. Końcowo należy również dostrzec okoliczność, że jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania strona wnosiła o przedłużenie terminu do złożenia określonych dokumentów. Z tych wszystkich względów Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania stronie sumy pieniężnej niezależnie od faktu, że kwotę wskazaną w skardze należy uznać za wygórowaną jeśli chodzi o praktykę tut. Sądu w przyznawaniu sum pieniężnych w sprawach tego rodzaju. O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota zwrotu kosztów postępowania sądowego odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Nadto, uwzględnia taryfowe wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.