I SA/Wa 510/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T.L., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z [...] października 2019 r. nr [...] odmawiającą przyznania T.L. świadczenia wychowawczego na dziecko K.L.. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. T.L. w dniu [...] lipca 2019 r. wystąpił do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna K.L.. Wskazał, że jest osoba rozwiedzioną i zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w W. z [...] lutego 2018 r. każdorazowym miejscem pobytu syna jest każdorazowe miejsce pobytu jego matki I.L.. W dniu [...] lipca 2019 r. wnioskodawca dołączył do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w W. z [...] października 2018 r. sygn. akt [...] w przedmiocie ustalenia jego kontaktów z synem K.L.. Po rozpoznaniu tego wniosku Wójt Gminy L. decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] odmówił T.L. przyznania świadczenia wychowawczego na syna K.L.. W uzasadnieniu organ podniósł, że na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.) dalej jako ustawa, świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. W ocenie organu z przedstawionych przez wnioskodawcę postanowień wynika, że miejscem zamieszkania małoletniego K.L. jest miejsce zamieszkania jego matki I.L.. Ponadto wnioskodawca ma zasądzone przez sąd alimenty na dziecko oraz ustalone terminy kontaktów z małoletnim. Organ podkreślił, że w stosunku do K.L. nie została ustanowiona przez sąd opieka naprzemienna. W konsekwencji stwierdził, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia wychowawczego T.L. zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy. Od powyższej decyzji Wójta Gminy L. z [...] października 2019 r. odwołanie złożył T.L.. Wskazał, że małoletni K.L. przebywa pod jego bezpośrednią opieką dokładnie połowę czasu, co wynika wprost z przedstawionego przez niego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w W. z [...] października 2018 r. W konsekwencji organ błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie występuje opieka naprzemienna i naruszył art. 7 k.p.a. Ponadto decyzja ta krzywdzi małoletnie dziecko. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie występuje opieka naprzemienna. Podniosło, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania, w jaki sposób jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez danego rodzica. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowania kontaktów pomiędzy rodzicem a dzieckiem są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy do właściwości sądów powszechnych. Poza zakresem zainteresowania organów administracji publicznej jest okoliczność, w jakim wymiarze opiekę nad dziećmi faktycznie sprawuje drugi rodzic, bowiem nawet jeżeli sprawuje on opiekę w większym wymiarze niż określono w orzeczeniu sądu, opieka ta nie ma swojego źródła w orzeczeniu sądu - zatem nie stanowi opieki naprzemiennej w rozumieniu art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 2a ustawy, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do przyznania omawianego świadczenia wychowawczego. W sytuacji, gdy w orzeczeniu sąd powierzył władze rodzicielską nad małoletnimi dziećmi obojgu rodzicom ustalając miejsce zamieszkania przy jednym z nich bez dodatkowych ustaleń, wyklucza to sprawowanie opieki naprzemiennej nad dziećmi. Zdaniem organu nie stanowi opieki naprzemiennej sytuacja, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, stale zamieszkuje z jednym z rodziców, a drugi rodzic ma jedynie ustalone w określonym wymiarze i okresie kontakty z dzieckiem, nawet w bardzo szerokim zakresie. Organ ustalił, że miejscem zamieszkania małoletniego K.L. jest miejsce zamieszkania jego matki I.L., a sąd nie ustanowił w stosunku do K. opieki naprzemiennej. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. T.L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji jako sprzecznej z prawem oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy L. z [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania T.L. świadczenia wychowawczego na dziecko K.L.. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było przyjęcie, iż skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad swoimi synem, albowiem nie legitymuje się orzeczeniem sądu ustalającym taką opiekę. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.) dalej jako ustawa. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na podstawie ww. przepisów złożył ojciec dziecka, a podstawą odmowy przyznania mu tego świadczenia było uznanie przez organ, że dziecko skarżącego z poprzedniego związku, którego miejsce pobytu zostało przez sąd ustalone przy matce, nie znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a co za tym idzie – nie ma podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy. W ocenie Sądu ten pogląd Kolegium jest trafny. Skarżący podnosi, iż sprawuje faktyczną opiekę naprzemienną nad swoim dzieckiem pochodzącym z poprzedniego związku małżeńskiego - wraz ze swoją byłą żoną. Jednak zgodnie z powołanym wyżej przepisem na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, opieka ta musi wynikać z orzeczenia sądu. W przypadku skarżącego takim orzeczeniem mógłby być wyrok sądu powszechnego, ustanawiający opiekę naprzemienną. Żadne z dołączonych przez skarżącego postanowień sądów nie zawiera orzeczenia w kwestii opieki naprzemiennej. W postanowieniu Sądu Rejonowego dla [...] w W. z [...] października 2018 r. uregulowano jedynie kontakty T.L. z małoletnim synem K. i to w ramach wniosku o zabezpieczenie. Uregulowania zatem powołanego orzeczenia - co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem - nie dają podstaw do przyjęcia, iż mamy do czynienia z opieką naprzemienną. W konsekwencji, nie można przyjąć, że w postanowieniu przedłożonym przez skarżącego znajduje się orzeczenie o sprawowaniu opieki naprzemiennej przez oboje rodziców. Wskazać należy, iż pojęcie "opieki naprzemiennej" wprowadzone zostało do systemu prawa polskiego ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Nie jest ono znane Kodeksowi rodzinnemu i opiekuńczemu, ani Kodeksowi postępowania cywilnego, w którym pewien odpowiednik można odnaleźć jedynie w przepisach statuujących, że sąd może określić, iż: "dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach" (art. 582(1) § 4). Natomiast przedstawione przez skarżącego postanowienie zostało wydane w 2018 r. zatem już po wprowadzeniu pojęcia ,,opieki naprzemiennej" do polskiego prawa. W konsekwencji, gdyby Sąd Rejonowy dla [...] w W. zamierzał ustanowić opiekę naprzemienną to posłużyłby się takim określeniem w treści orzeczenia, czego nie zrobił. Samo brzmienie art. 5 ust. 2a ustawy jest jasne i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej (gramatycznej). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2a powołanej ustawy fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Językowa wykładnia tego przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, dlatego co do zasady nie jest dopuszczalne dokonywanie jakiejkolwiek innej wykładni tego przepisu, w tym wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej lub systemowej, jeżeli prowadzi to do odmowy zastosowania literalnej treści przepisu. Nie można bowiem nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę w sytuacji jednoznacznie opisanej w przepisie, poprzez dokonywanie takiej wykładni przepisu, która - wbrew jego literalnej treści - przyzna to uprawnienie. Byłaby to bowiem nieuprawniona wykładnia rozszerzająca. Wykładnia prawa jest dokonywana wedle utrwalonych reguł. W procesie interpretacji przepisów prawa pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Jeżeli zaakceptowanie jej pozwala na zrozumienie przepisu, należy się do niej ograniczyć bez konieczności sięgania do wykładni systemowej czy celowościowej. Tylko wówczas posłużenie się tymi wykładniami jest konieczne, jeżeli wykładnia gramatyczna prowadziłaby do wniosków absurdalnych, nie dających się zaakceptować, czy powodowałaby w rezultacie naruszenie prawa. Taka zaś sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. W konsekwencji pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Należy wskazać, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, kodeks ten normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisu Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Wprawdzie, po myśli art. 2 § 3 k.p.c., nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów, ale w omawianej materii brak jest tego rodzaju przepisów. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. - ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można - w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego - domniemywać. Jedynie zatem na marginesie należy wyjaśnić, że sprawowanie opieki naprzemiennej - w swojej istocie - może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy niepozostający w związku małżeńskim rodzice dziecka na tyle dobrze ze sobą współpracują, że w danym przypadku mogą dziecku tego rodzaju opiekę zapewnić. Należy wskazać, że przejawem sprawowania opieki naprzemiennej nie jest ustalona przez sąd opiekuńczy duża częstotliwość kontaktów dziecka z jednym z rodziców a wręcz przeciwnie - brak ustalenia kontaktów pomiędzy rodzicami a dziećmi. Przy sprawowaniu bowiem opieki naprzemiennej stosunki panujące pomiędzy rodzicami - jak wyżej wspomniano - są na tyle dobre, że kwestia ich kontaktów z dzieckiem może być przez rodziców samodzielnie i zgodnie uregulowana. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w całości utrwalony pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci skutek prawny. Nie jest zatem uprawnione badanie przez organy administracji publicznej, w jakim stosunku do siebie pozostaje czas spędzony przez dzieci z ojcem i z matką (wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1669/17, z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2088/17, z 16 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 575/18, z 12 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 2059/18). Przenosząc zatem powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni ww. przepisów, ustalony zaś w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Skoro powyższa interpretacja przepisów prawa materialnego dotyczących pojęcia opieki naprzemiennej wskazuje na to, że jedynie orzeczenie sądu kreuje taką opiekę z punktu widzenia przepisów ustawy, a skarżący takiego orzeczenia bezspornie nie przedłożył - to nie były usprawiedliwione te zarzuty skargi, które odnosiły się do postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim organy administracji nie prowadziły go w odniesieniu do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej przez skarżącego. Badanie przez organ administracji sprawy faktycznego sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem przez skarżącego, nie zastępuje bowiem - o czym już była mowa wyżej - wymaganego przez ustawę orzeczenia sądu. Jeszcze raz należy podkreślić, iż w realiach niniejszej sprawy brak było obiektywnych podstaw do przyjęcia, że syn skarżącego pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a okoliczności tej - wobec wyżej przedstawionej interpretacji przepisów - nie zmienia postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w W. z [...] października 2018 r. sygn. akt [...] w przedmiocie ustalenia kontaktów T.L. z synem K.L.. Wobec powyższego, za niezasadny uznać należy zarzut skargi o naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż organy administracyjne zasadnie uznały, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad małoletnim K.L., a w konsekwencji nie przysługuje mu prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy. Oceny tej nie mogła zmienić argumentacja skargi. Sam fakt wykonywania władzy rodzicielskiej poprzez wspólne spędzania czasu z synem w ramach ustalonych kontaktów, nie jest tożsame ze sprawowaniem opieki naprzemiennej, która to okoliczność - jak już wyżej podniesiono - musi wynikać z orzeczenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2a ustawy. Podsumowując stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy - uzasadniły też przekonująco swoje decyzje, mając na względzie przepis art. 107 § 3 k.p.a. - a Sąd w całości podzielił ich stanowisko. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.