I OSK 2618/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 135/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2018 r. nr SKO.PS.4040.636.2018 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 135/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2018 r. nr SKO.PS.4040.636.2018 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 26 marca 2018 r., którą organ ten odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – [...]. Organ wskazał, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 – dalej jako ustawa), świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł – ust. 3 art. 5 ustawy. Dochód wnioskodawczyni przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka o kwotę 77,03 zł. Tym samym, wnioskodawczyni nie spełnia wszystkich przesłanek, nie może więc być jej przyznane świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu z przepisów wynika jednoznacznie, że uzyskanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Tym samym, po dokonaniu analizy wykonanych przez organ obliczeń, zgodził się z organem, iż w niniejszej sprawie nie jest spełnione kryterium dochodowe umożliwiające przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że katalog określony w ww. przepisie ma charakter zamknięty, co doprowadziło do odmowy uznania za utratę dochodu sytuacji, w której członkowi rodziny przyznano zasiłek macierzyński, a następnie świadczenie rodzicielskie, podczas gdy wysokość tych świadczeń była niższa niż otrzymywane wcześniej wynagrodzenie, co przy przyjęciu wykładni celowościowej i systemowej uzasadniało przyjęcie, że w takiej sytuacji doszło do utraty dochodu, a tym samym nie zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko; 2) art. 2, 18, 32 i 71 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, to jest niewzięcie pod uwagę przedmiotowych regulacji przy wykładni art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, co doprowadziło do odmowy uznania za utratę dochodu sytuacji, w której członkowi rodziny przyznano zasiłek macierzyński, a następnie świadczenie rodzicielskie, podczas gdy wysokość tych świadczeń była niższa niż otrzymywane wcześniej wynagrodzenie; 3) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo tego, iż uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego należy traktować jako utratę dochodu, to w świetle ww. przepisu, przy ustalaniu dochodu nie można dokonać nieuwzględnienia dochodu utraconego po okresie zasiłkowym, podczas gdy wskazany przepis nie zawiera górnej granicy czasowej, która określałaby do kiedy powinna nastąpić utrata dochodu, aby przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego móc jej nie uwzględnić; 4) art. 2, 18, 32 i 71 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, to jest niewzięcie pod uwagę przedmiotowych regulacji przy wykładni art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, co doprowadziło do odmowy uznania za utratę dochodu sytuacji, w której nabycie prawa do urlopu wychowawczego nastąpiło po zakończeniu okresu zasiłkowego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej i ograniczenie wywodu w zakresie znaczenia nabycia przez skarżącą kasacyjnie prawa do urlopu wychowawczego w kontekście dochodu utraconego do przytoczenia przepisu i powołania się na jego literalne brzmienie, co nie spełnia wymogów uzasadnienia określonych w powołanym przepisie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie opłaconych w całości ani w części. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wnosząc o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie. Zarządzeniem z dnia 20 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie w formie rozprawy zdalnej celem rozpoznania skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Na wstępie podkreślić należy, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiony w niniejszej sprawie środek odwoławczy nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. We wniesionym środku odwoławczym powołano się na obie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie został wydany w dniu 13 grudnia 2017 r. wyrok przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 958/17, który jest prawomocny. Tym samym stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Piśmiennictwo i judykatura jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także NSA rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (T. Woś, Komentarz do art. 153, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; zob. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06; z dnia 16 października 2014 r. II FSK 2506/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym orzecznictwo trafnie akcentuje, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022r. III FSK 1531/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania w realia niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła, zmiana – stanu prawnego lub faktycznego – która czyniłaby nieaktualnymi ocenę prawną (pogląd prawny) wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 958/17. Zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają do nieuprawnionego wykazania niezasadności odmowy przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego. Decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego ma charakter związany, a jej materialnoprawną podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 – dalej jako ustawa). Zasadnie przyjął Sąd I instancji, a wcześniej organy, a co kwestionuje stanowisko skargi kasacyjnej (zarzuty nr 1 i nr 2), że katalog okoliczności uznanych za "utratę dochodu" przez normodawcę w art. 2 pkt 19 ustawy ma charakter zamknięty. Jednocześnie stosowanie do art. 153 p.p.s.a, należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 958/17 – wiążąco przesądził, iż przyznanie zasiłku macierzyńskiego, a następnie świadczenia rodzicielskiego nie może być traktowane jako utrata dochodu ze względu na jego obniżenie. Podkreślając przy tym także, że art. 2 pkt 19 ustawy w katalogu zamkniętym wskazuje, jakie sytuacje stanowią utratę dochodu. Przyznanie zasiłku macierzyńskiego, a następnie świadczenia rodzicielskiego nie znajduje się w tym katalogu. Także kolejne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (zarzuty nr 3 i nr 4) ulokowane w skardze kasacyjnej nie dają podstaw do uznania, że WSA, a wcześniej organy, dokonały błędnej wykładni i następnie zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi: "W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego" Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego należy traktować jako utratę dochodu co wynika wprost z przytoczonego wyżej art. 2 pkt 19 lit a) ustawy. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, iż skarżąca prawo do urlopu wychowawczego nabyła w dniu 22 lutego 2018 r., a więc po zakończeniu okresu zasiłkowego, który obejmował okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. Zatem utrata dochodu nastąpiła w okresie zasiłkowym trwającym od 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018r. Przyjętą wykładnia art. 2 pkt 19 ustawy oraz art. 7 ust. 1 ustawy w realiach rozpoznawanej sprawy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza przytaczanym w środku odwoławczym normom Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny – w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS/22 – opierając się w szczególności na dotychczasowym własnym dorobku orzeczniczym oraz Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego podkreślił, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych rozpoznawaną sprawą przepisów, tj. art. 2 pkt 19 ustawy oraz art. 7 ust. 1 ustawy nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione zarzuty nieuwzględnienia odnośnych norm Konstytucji są nieuzasadnione. Zauważyć też należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13 oraz z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną. W związku z żądaniem pełnomocnika z urzędu działającego w ramach prawa pomocy o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.