III OSK 5594/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1531/20 w sprawie sprawy ze skargi J.K. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 19 maja 2020 r., nr DOK.DOK3.9700.5.2020.LD w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od J.K. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1531/20 oddalił skargę J.K. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 19 maja 2020 r., nr DOK.DOK3.9700.5.2020.LD, w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się J. K. i w skardze kasacyjnej zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a, poprzez nieuwzględnienie, iż brakowało należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego uzasadnienia ingerencji zamawiającego w prawa właścicieli sąsiednich przylegających nieruchomości, które może prowadzić do ich zalania, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c zw. z art. 145 § 2 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa, poprzez uznanie, że w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy oraz wszechstronnie rozważono wszystkie okoliczności sprawy, przede wszystkim pod względem ewentualnego negatywnego oddziaływania na środowisko, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c zw. z art. 145 § 2 ppsa w zw. z art.141 § 4 ppsa poprzez przyjęcie, że wyjaśniono należycie oddziaływanie inwestycji na środowisko, w tym zapewnienie przestrzegania Ramowej Dyrektywy Wodnej Unii Europejskiej i innych wymagań w zakresie ochrony przyrody, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 8 § 1 k.p.a, poprzez stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a, gdyż w zaskarżonym orzeczeniu przeanalizowano tylko brak występowania tożsamego przedmiotu postępowania w postępowaniu prowadzonym przed Prezydentem Miasta Rzeszowa i Samorządowym Kolegium Odwoławczym, nie odniesiono się natomiast i nie uwzględniono postępowania toczącego się przed Marszałkiem Województwa Lubelskiego i Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Stosownie do przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w zaskarżonym orzeczeniu nie uwzględniono, iż w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a, tzn. braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego uzasadnienia ingerencji zamawiającego w prawa właścicieli sąsiednich przylegających nieruchomości, które może prowadzić do ich zalania. Tymczasem niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, a przede wszystkim nieodniesienie się do argumentacji podnoszonej przez stronę w toku postępowania, narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi. Ponadto błędnie uznano, iż nie doszło do braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, przede wszystkim pod względem ewentualnego negatywnego oddziaływania na środowisko, a także braku należytego wyjaśnienia oddziaływania inwestycji na środowisko. Tym samym nie można było uznać za wystarczające ograniczenie się organu do przywołania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2016 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie uznał również za naruszenie przepisów tego, że organ nie odniósł się do braku poinformowania skarżącego o planowanym zakresie inwestycji na nieruchomości będącej jego własnością oraz w jakim zakresie dojdzie do wywłaszczenia tej nieruchomości i w jaki sposób zostanie ustalone odszkodowanie. Strony, w tym Skarżący, nie zostały nawet wstępnie poinformowane, jaka będzie dalsza kolejność realizacji inwestycji, po wydaniu decyzji. Zarzut ten związany był z pozbawieniem Skarżącego dokładnych informacji o przeprowadzeniu wywłaszczenia i ustaleniu odszkodowania, a nie braku przyznania odszkodowania w zaskarżonej decyzji. Tym samym doszło do naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie stron do władzy publicznej (art. 8 k.p.a). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, wskazując na brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Pismem z dnia 24 maja 2022 r. strona zrzekła się rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć zarzucane naruszenia, co stanowiło przyczynę uniemożliwiającą uwzględnienie skargi kasacyjnej. Odnosząc się w sposób szczegółowy do poszczególnych zarzutów z twierdzić należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie także z innych powodów. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107§ 3 k.p.a. wskazujący na brak "należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego uzasadnienia ingerencji zamawiającego w prawa właścicieli sąsiednich przylegających nieruchomości, które może prowadzić do ich zalania". Jak już wcześniej wskazano skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jaki to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto czy naruszenie to dotyczy nieruchomości skarżącego kasacyjnie czy innych podmiotów. Ponadto jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku postępowania administracyjnego, jak i obecnie, skarżący nie wyjaśnił przyczyn związanych z obawami zalania gruntów sąsiednich. Nie przedłożył żadnych dowodów powierzających te zarzuty, w tym kontroperatów, badań, wyliczeń. Organ administracji wydając zaskarżoną decyzję dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, które to rozważania znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Brak więc odniesienia się organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie miał istotnego wpływu na wynik postępowania, tym bardziej co należy ponownie podkreślić, że strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła na jakich podstawach faktycznych i prawych wysuwa swoje twierdzenia, co do możliwości zalania działek sąsiednich. Dodatkowo zauważyć należy, że w zarzucie tym jako podstawę skargi kasacyjnej podano art. 145 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W skardze kasacyjnie nie wyjaśniono z jakich przyczyn skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uznanie, że w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy oraz wszechstronnie rozważono wszystkie okoliczności sprawy przede wszystkim pod względem ewentualnego negatywnego oddziaływania na środowisko. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że sprawa ta dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego, w związku z czym rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o prawo wodne. Postępowanie to poprzedzone było wydaniem decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 25 stycznia 2016 r, określające środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja ta jest ostateczna. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022r, poz. 1029) to w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. To w tym postępowaniu ocenia się oddziaływanie na środowisko, a organ procedujący w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego jest związany ostateczną decyzją środowiskową. Okoliczności związane z przestrzeganiem Ramowej Dyrektywy Wodnej w zakresie ochrony środowiska zostały przeanalizowane w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. W związku z powyższym zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, a ponadto w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w czym skarżący kasacyjnie upatruje negatywnego oddziaływania na środowisko oraz jaki mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Po pierwsze bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego oddziaływania na środowisko. Z treści tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika jednak, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że kwestia ta została należycie wyjaśniona przez organ. Podkreślić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wymaganej konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, a w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy w postaci: przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć podważeniu oceny prawnej wypowiedzianej przez sąd administracyjny. Ewentualna kwestia wadliwości wypowiedzianej oceny prawnej nie oznacza bowiem formalnych/konstrukcyjnych wad uzasadnienia. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika co stanowi podstawę uzasadniającą powyższy zarzut skargi kasacyjnej. Nie stanowi takiego uzasadnienia przytoczenie orzecznictwa odnoszącego się do art. 8 k.p.a. Także wywody skarżącego kasacyjnie, że nie brał udziału w postępowaniach uzgadniających, bez podania i wyjaśnienia o jakie konkretnie postepowania uzgadniające chodzi, nie wskazuje także na możliwość naruszenia powyższego przepisu. Nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w zaskarżonym orzeczeniu przeanalizowano tylko brak występowania tożsamego przedmiotu postępowania w postępowaniu prowadzonym przed Prezydentem Miasta Rzeszowa i Samorządowym Kolegium Odwoławczym, nie odniesiono się natomiast i nie uwzględniono postępowania toczącego się przed Marszałkiem Województwa Lubelskiego i Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że przedmiotowe postępowanie toczy się z wniosku Marszałka Województwa Podkarpackiego. Wyznaczony przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej do przeprowadzenia tego postępowania Marszałek Województwa Lubelskiego wydał decyzję w dniu 1 grudnia 2017 r. w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja ta została uchylona decyzją Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 kwietnia 2019 r. a sprawa został przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021r., poz. 2233) organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w I instancji stał się wówczas Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, a do sprawy przystąpił Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który wykonuje obecnie zadania marszałków województw związane z inwestycjami w gospodarce wodnej. Kontrolowana obecnie decyzja dotyczy rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem Marszałka Województwa Podkarpackiego, a sprawa nie została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Brak więc jest przesłanek do uznania omawianego zarzutu skargi kasacyjnej za zasadny. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne