II OSK 1253/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 559/18 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 559/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych dotyczących inwestycji pn. "Przebudowa odcinka drogi [...] oraz [...] wraz z budową kanalizacji deszczowej należących do XXV i XXVI kategorii obiektów budowlanych zaprojektowanych na terenie działek nr [...] w obrębie ewidencyjnym K.", realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z [...] września 2012 r., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., k.p.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, że zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organy obu instancji nastąpiło wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie organy obu instancji prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy, a sąd pierwszej instancji błędnie uwzględnił skargę. W ocenie skarżącej kasacyjnie zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący, a sąd pierwszej instancji nie wykazał w uzasadnieniu, dlaczego jego ocena jest odmienna. W szczególności takiej konstatacji nie może uzasadniać jedynie fakt, że w toku postępowania ekspertyzę przedstawiła osoba, która działała wcześniej z ramienia inwestora, a zatem mogłaby być stronnicza. Takiej stronniczości nie stwierdzono, nie zostały wykazane błędy i nieprawidłowości w przedstawionej ekspertyzie; – art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 50 ust. 1 p.p.s.a. oraz 28 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tj. Dz. U z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę, że organ odwoławczy naruszył reguły postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy brak legitymacji skarżącej (interesu prawnego), H. M., w postępowaniu przed sądem administracyjnym oraz organami administracji uzasadniał oddalenie skargi. Na podstawie ww. zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że materiał dowodowy został zebrany i oceniony prawidłowo przez organy obu instancji. W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy D. zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący, a sąd pierwszej instancji nie wykazał w uzasadnieniu, dlaczego jego ocena jest odmienna. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z poglądem sądu wojewódzkiego, że w sprawie zachodzi podejrzenie, niepoparte argumentami znajdującymi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, że osoba, która przedstawiła ekspertyzę w toku postępowania, działała wcześniej z ramienia inwestora, a zatem mogłaby być stronnicza. Ewentualne wady ekspertyzy należy udowodnić, czego nie zrobiła skarżąca, H. M., a samo niezadowolenie strony z przedłożonej ekspertyzy nie może prowadzić do jej skutecznego podważenia. Gmina D. stwierdziła też, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] lipca 2018 r. W jego ocenie nie wykazała ona własnego i indywidualnego interesu prawnego, a jedynie złożony przez nią wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych, jej zdaniem prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków w pozwoleniu na budowę i projekcie, miał charakter actio popularis. Pismem z [...] marca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, H. M. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że na podstawie decyzji Starosty K. z [...] września 2012 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę wykonano roboty budowlane przy inwestycji pn. "Przebudowa odcinka drogi [...] oraz [...] wraz z budową kanalizacji deszczowej należących do XXV i XXVI kategorii obiektów budowlanych zaprojektowanych na terenie działek nr [...] w obrębie ewidencyjnym K.". W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego (zakończonego decyzjami z [...] stycznia 2017 r. o braku podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz z [...] października 2017 r., uchylając tę decyzję), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nałożył na inwestora (Gminę D.), na podstawie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia w terminie do [...] marca 2018 r. ekspertyzy technicznej, zawierającej obliczenia i analizę, określającą jednoznacznie, że zmiany wprowadzone w trakcie budowy kanalizacji deszczowej na terenie ul. [...] w K. nie wpłynęły negatywnie na działanie kanalizacji deszczowej oraz nie spowodują zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska. Po przedłożeniu przez inwestora ww. ekspertyzy, decyzją z [...] kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji nakazał mu wykonanie na istniejącej sieci kanalizacji deszczowej ulicy [...] w miejscowości K. (działka nr [...]) we wskazanym terminie studni rewizyjnej betonowej o średnicy 1200 mm, naprzeciwko istniejącego wpustu ulicznego WP 11, tak by kąt podłączenia wpustu był powyżej 90°, a następnie wykonanie przepięcia WP 11 do ww. nowoprojektowanej studni. Organ odwoławczy, decyzją z [...] lipca 2018 r., utrzymał ww. decyzję w mocy. Organ ten ustalił, na podstawie przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji [...] czerwca 2014 r. kontroli, przedstawionej inwentaryzacji powykonawczej oraz projektu budowlanego, że inwestor wybudował inwestycję na ul. [...] w K., gm. D., z następującymi odstępstwami od projektu: wpust WP11 według rysunku zamiennego został podłączony do WPistn. i przesunięty o około 9 m w kierunku zagłębienia jezdni, a w projekcie zatwierdzonym nosił symbol WP15 i był podłączony do studni na kanale głównym D-9, która nie została wykonana (była to studnia projektowana na istniejącym kanale); wpust WP13 przesunięto w dół o około 35 m i podłączono bezpośrednio do D1 istn. (w rysunku zamiennym nazwano go WP12), czyli zrezygnowano z budowy kolektora w tym kierunku (D1 istn. do D8). Jak wskazał organ pierwszej instancji, wskazane wyżej zmiany, choć dotyczą projektu zagospodarowania działki, to nie spowodowały jednak zwiększenia zakresu inwestycji w żadnym z elementów, a jedynie zmniejszenie lub całkowitą rezygnację z wykonania niektórych elementów. Ponadto, zgodnie z oświadczeniem projektanta, znajdującym się na rysunku zamiennym dołączonym do protokołu spisanego w trakcie oględzin [...] i [...] czerwca 2014 r., zmiany powyższe są zmianami nieistotnymi i spowodowały jedynie zmniejszenie zakresu robót i długości odcinków kanalizacji deszczowej objętych ww. pozwoleniem na budowę. Wobec tego, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym w sprawie nie doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, wskazując, że organ ten powinien jednak sprawdzić, czy przedmiotowa inwestycja nie została wykonana w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Organ odwoławczy dodał, że z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej wynika, że odprowadzanie wód opadowych przez wpust WP1J odbywa się prawidłowo, mimo włączenia do kanalizacji deszczowej pod kątem 20°, jednak przy znacznych opadach deszczu, może mieć to wpływ na nieodpowiedni odpływ wód deszczowych z drogi asfaltowej. Natomiast rezygnacja z budowy kolektora deszczowego między D1 a D8 nie ma wpływu na odprowadzenie wód opadowych z drogi asfaltowej. Autor ekspertyzy przedstawił także swoje zalecenia dotyczące rozwiązań usprawniających odpływ wód opadowych z drogi asfaltowej, a we wnioskach końcowych stwierdził, że obiekt funkcjonuje prawidłowo oraz nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska. Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie wskazanym w art. 36a Prawa budowalnego, podlega każdorazowo ocenie przez ten organ pod kątem jego charakteru, tj. czy jest ono istotne, czy nie. To, z kolei, zależy od okoliczności danej sprawy, które organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zbadać. Wobec tego, kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne, czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2716/19, LEX nr 3028127). Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 36a Prawa budowlanego nie przewiduje swoistej gradacji charakterystycznych parametrów inwestycji. Nie wskazuje, że określona zmiana o charakterze niewielkim (np. przesunięcie obiektu o kilkadziesiąt centymetrów) jest lub nie jest istotnym odstępstwem. Poza tym, dokonanie kwalifikacji przez projektanta nie ma charakteru wiążącego ani dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, ani dla nadzoru budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2/18, LEX nr 2783308). W niniejszej sprawie wnikliwej i wszechstronnej oceny stwierdzonych przez organy nadzoru budowlanego odstępstw, zabrakło. Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, organy ograniczyły się do przywołania stanowiska projektanta, którego zdaniem ww. odstępstwa mają charakter nieistotny w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego oraz do stwierdzenia, że skoro wykonano roboty w mniejszym zakresie, niż to zakładał projekt budowlany, to nie mogło to stanowić istotnego od niego odstępstwa. Jak wskazano wcześniej, i co podkreślił też sąd wojewódzki, orzekając w przedmiocie istnienia odstępstw od zatwierdzonego projektu, organ nie może poprzestać wyłącznie na ustaleniu okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zadaniem organu jest przeprowadzenie własnych, szczegółowych rozważań, czy stwierdzone odstępstwo od projektu budowlanego jest istotne, bo to właśnie z nich ma wynikać kwalifikacja stopnia tego odstępstwa. Organ nie może również swojego stanowiska opierać w głównej mierze na ocenie przedstawionej przez projektanta przedmiotowej kanalizacji, zwłaszcza jeśli jest on jednocześnie ekspertem, powołanym do przygotowania ekspertyzy technicznej na potrzeby postępowania. Występowanie jednej osoby w podwójnej roli w postępowaniu administracyjnym może bowiem budzić uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że organy naruszyły zasady ogólne oraz przepisy postępowania administracyjnego, a poczynione przez nie ustalenia nie były wystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, tj. opartego na zasadach wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Słusznie zatem sąd wojewódzki ocenił je jako niewystarczające dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W odniesieniu natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego braku interesu prawnego skarżącej, H. M., należy przypomnieć, że na podstawie art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że pojęcie strony, którym posługuje się ww. przepis, może zostać wyprowadzone przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, a więc z normy prawnej, która stanowi podstawę uprawnienia lub obowiązku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1796/18, LEX nr 3027090 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1185/18, LEX nr 2825465). Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., to taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu jego zrealizowanie lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on osobisty, własny, indywidualny, musi on mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot, choć pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, to jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie dotyczy interesu prawnego skarżącej, H. M. Jak wynika z akt sprawy skarżąca jest właścicielką działki nr [...], położonej przy ul. [...] w K. To właśnie na tej ulicy znajduje się sieć kanalizacji deszczowej, której zmiany i ich zakres, w odniesieniu do projektu budowlanego, były przedmiotem ww. postępowania. Ponieważ zmiany te powodowały zalewanie nieruchomości skarżącej wodą deszczową, organy, zaskarżonymi decyzjami, nakazały wykonanie określonych prac, mających na celu poprawę wykonanego na ww. ulicy odwodnienia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).