II SA/Po 448/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Sebastian Michalski (spr) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia 18 listopada 2021r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Burmistrz K. , decyzją z dnia 18 listopada 2021 roku (nr [...]), odmówił M. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką J. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z uwagi na treść przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niepełnosprawność podopiecznej nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż przez ukończeniem 25. roku życia. Matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 16 kwietnia 2015 roku; jest osobą przewlekle schorowaną i wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Nie jest osobą leżącą, ale nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Samodzielnie spożywa posiłek, przy myciu rąk lub twarzy potrzebuje już pomocy. Wnioskodawczyni opiekuje się matką i wykonuje wszystkie niezbędne czynności jak: przygotowanie posiłków, podawanie leków, pomoc w karmieniu i toalecie. Organ uznał jednak, że czynności te nie wykraczają poza zakres wzajemnej pomocy dzieci i rodziców. Powołując się na treść wywiadu środowiskowego organ wskazał również, że wnioskodawczyni nigdy nie pracowała i dlatego nie można uznać, że zrezygnowała z pracy w celu sparowania opieki nad matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięci organu I instancji. Kolegium uznało i wyjaśniło, że ocenę spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego należy przeprowadzać z pominięciem kryterium wieku podopiecznego, w którym stwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności. Niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która jest niekonstytucyjna. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13 (Dz.U. 2014, poz. 1443) stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczeń pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego wieku jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ odwoławczy uznał jednak, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawczyni w pewnym stopniu sprawuje opiekę nad matką, ale czynności wykonywane przez wnioskodawczynię w związku z tą opieką nie wykraczają poza czynności dnia codziennego, jakie wykonywane są w ramach obowiązku alimentacyjnego pomiędzy rodzicami i dziećmi, także przez osoby pracujące. Organ stwierdził, że matka podopiecznej wymaga wsparcia w wielu czynnościach, ale z materiału dowodowego nie wynika, aby pomimo orzeczonej niepełnosprawności była osobą całkowicie leżącą, wymagająca ciągłej (całodziennej) obecności i pomocy ze strony córki, w stopniu uniemożliwiającym jej jakąkolwiek aktywność. Kolegium zgodziło się z oceną organu I instancji, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawczynię, a sprawowaniem opieki nad matką. Wnioskodawczyni nigdy nie pracowała zarobkowo, a zatem nie doszło do rezygnacji z zatrudnienia. M. M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. , a ponadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W ocenie strony kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem: 1) art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej oraz przyjęcie, że w okolicznościach sprawy nie ma związku pomiędzy niepodejmowanie zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem opieki nad matką, podczas gdy taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje, a przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku pracy, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego rozstrzygnięcia dla strony, 2) art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 7 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad matką oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a pogarszającym się stanem zdrowia matki, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkowało brakiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze oraz przy braku sprzeciwu Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona. Organy obu instancji prawidłowo przyjmowały, że skarżąca, jako córka podopiecznej, jest osobą obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, a zatem osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z materiałem dowodowym organy przyjęły ustalenie, że podopieczna jest wdową i konsekwentnie z tym ustaleniem rozpoznały brak przeszkód do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci przesłanek negatywnych opisanych w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615). Brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że ostateczna odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ujawnia ponad wszelką wątpliwość, że warunek dotyczący wieku, w którym powstała niepełnosprawność J. K. został uznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za okoliczność nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy pominął nieprawidłowe stanowisko Prezydenta Miasta P. i uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13, jak i stanowisko prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, co do skutków tego wyroku dla zawisłych i przyszłych spraw o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji Kolegium przeprowadziło ocenę zasadności żądania wniosku z pominięciem niekonstytucyjnego kryterium w postaci momentu powstania niepełnosprawności podopiecznej, czyli tylko przez pryzmat przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwestia sporna sprowadza się do prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią powołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało nieprawidłowej wykładni prawa materialnego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ słusznie przyjął, że do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne są "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz "sprawowanie opieki na osoba legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności". Organ trafnie przyjmuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu sprawowania osobistej pieczy nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W konsekwencji organ prawidłowo uznał, że dla rozstrzygnięcia o zasadności zadania wniosku konieczne jest przeprowadzenie oceny, co do istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a faktyczną opieką roztoczoną nad matką. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm. - dalej K.p.a.), czego wynikiem jest nieprawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu opis okoliczności faktycznych sprawy w zakresie rzeczywistego stanu zdrowia podopiecznej oraz zakresu pomocy jakiej wymaga w sposób jednoznaczny wskazuje, że stan niepodejmowania zatrudnienia usprawiedliwiają świadczenia opiekuńcze realizowane na rzecz niepełnosprawnej matki. Z wywiadu środowiskowego złożonego do akt sprawy wynika, że podopieczna ma problemy z samodzielnym poruszaniem się, wymaga podtrzymywania i prowadzenia. Córka przygotowuje matce posiłki, podaje matce leki, zaprowadza do toalety - pomaga we wszelkiego rodzaju zabiegach higieny osobistej. W protokole wywiadu środowiskowego zawarta została ocena pracownika socjalnego, że "czynności opiekuńcze skarżącej nie wykraczają poza zakres wzajemnej pomocy, która jest obowiązkiem dzieci". W ocenie Sądu w treści protokołu wywiadu środowiskowego pracownik socjalny nie zawarł żadnych twierdzeń pozwalających zakwestionować spełnienie przesłanki niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia z uwagi na zakres opieki roztoczonej nad niepełnosprawną matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na ocenę pracownika socjalnego całkowicie dowolnie przyjmuje, że czynności opiekuńcze skarżącej nie wykraczają poza czynności dnia codziennego wykonywane w ramach obowiązków domowych w typowym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące. Z wywiadu środowiskowego wynika, że czynności opiekuńcze skarżącej objęte są zakresem prawidłowo pojmowanego obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców. Taka ocena pracownika socjalnego ma tylko takie znaczenia, że skarżąca wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego na rzecz matki. Kolegium natomiast wyprowadza z powyższego całkowicie nieuzasadniony wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy czynnościami opiekuńczymi skarżącej, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. W ocenie Sądu pracownik socjalny w tej kwestii w ogóle się nie wypowiadał. W powyższy sposób organ odwoławczy nie tylko uchylił się od oceny tego, czy zakres czynności wykonywanych w ramach obowiązku alimentacyjnego świadczy o tym, że niepodejmowanie zatrudnienia pozostaje w związku przyczynowym z faktycznym zakresem czynności opiekuńczych na rzecz matki, ale dodatkowo w sposób całkowicie dowolny przyjął, że pomoc podopiecznej w poruszaniu się oraz we wszystkich zabiegach higienicznych stanowi o braku takiego związku. Tymczasem organ pierwszej instancji wprost stwierdził, że skarżąca wykonuje przy matce wszystkie niezbędne czynności takie jak: przygotowywanie posiłków, podawanie leków, pomoc w karmieniu i toalecie. W powyższym kontekście bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że skarżąca nigdy nie pracowała, a przez to nie można przyjąć, że zrezygnowała z zatrudnienia po to, aby opiekować się matką. Dostrzegać należy, że skarżąca ubiega się o świadczenie rodzinne, które jest przecież warunkowane nie tylko rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką, ale także stanem niepodejmowania zatrudnienia przez cały okres, gdy podopieczna posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokumentacja włączona do akt sprawy potwierdza, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrz K. . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, na mocy art. 153 P.p.s.a., Burmistrz K. uwzględni, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13). Z tego względu warunek dotyczący okresu, w którym powstała niepełnosprawność podopiecznej J. K. jest okolicznością nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organy uwzględnią również, że legalności przyszłej decyzji warunkuje ujawnienie w jej uzasadnieniu wyników rozpoznania sprawy w aspekcie przesłanki niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką przez pryzmat rodzaju i zakresu czynności opiekuńczych realizowanych na rzecz matki. Uzasadnienie decyzji winno zwierać opis poczynionych ustaleń oraz wskazanie dowodów na ich poparcie. Z powyższych względów, na podstawie art. 135 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. . O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w osobie radcy prawnego (480 zł). Do akt sprawy nie został załączony dowód uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.