I SA/Wa 889/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 lutego 2022 r. nr DO.1.7614.938.2020.AG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia 3 listopada 2020 r. nr GN-IV.7533.565.2019.BW; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Gminy Miasta L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 2 lutego 2022 r. nr DO.1.7614.938.2020.AG Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 3 listopada 2020 r. nr GN-IV.7533.565.2019.BW odmawiającą stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta L., decyzją z dnia 3 listopada 2020 r. nr GN-IV.7533.565.2019.BW, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę L., prawa własności nieruchomości, położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 188 m2, w obrębie [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta L.. Minister rozpatrując sprawę wskazał, że podstawę materialnoprawną do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Niewystąpienie choćby jednej z tych przesłanek powoduje, że przedmiotowy grunt nie stał się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, iż do przedmiotowej nieruchomości, w dniu 31 grudnia 1998r., nie przysługiwało prawo własności Skarbowi Państwa, ani jednostkom samorządu terytorialnego. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż aktualnym właścicielem działki nr [...] jest T. A.. Jak już wyżej wskazano, przepis art. 73 ustawy odnosi się do nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogi publiczne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470), również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z przepisu tego bezspornie wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Minister ustalił, że ulica [...] w L. była drogą publiczną, o czym świadczy uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta L. z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się, z dniem 1 stycznia 1999 r., drogami gminnymi. Z uzyskanego przez Wojewodę materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została zajęta w rzeczywistości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu przedstawiającego stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Kserokopia mapy z liniami rozgraniczającymi pas drogowy ul. [...], jest nieczytelna, jak też nie ma oznaczonych granic nieruchomości i pasa drogowego, a także nie zawiera adnotacji (sporządzonej przez geodetę uprawnionego) potwierdzającej, że odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto linie rozgraniczające nie mogą mieć istotnego znaczenia z punktu widzenia faktycznego wykorzystywania nieruchomości pod drogę publiczną. Przez linię rozgraniczającą rozumie się granice terenów przeznaczonych pod pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania, co zdaniem Ministra Rozwoju i Technologii, nie jest równoznaczne z faktycznym wykorzystywaniem terenu jako drogi. Z punktu widzenia przesłanek z art. 73 ustawy istotne jest jedynie ustalenie faktycznego, a nie planowanego przebiegu pasa drogowego. Z tego też powodu przywołana mapa nie może stanowić dowodu na zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., a Prezydent Miasta L. poza ww. kserokopią mapy, nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego zajęcie działki nr [...] pod drogę publiczną. Minister podniósł, że organ prowadzący postępowanie administracyjne chociaż jest zobowiązany na mocy art. 7 i art. 77 § 1 Kpa do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, to strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudwodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84). Składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. To na nim spoczywa bowiem ciężar dowodu w znaczeniu obiektywnym (materialnym) sprowadzający się do obciążenia wnioskodawcy skutkami prawnymi nieudowodnienia okoliczności, których stwierdzenie jest podstawą wydawania decyzji zgodnie ze zgłoszonym żądaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r" sygn. akt II OSK 1560/10). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt l OSK 2496/18, na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze, określenia z urzędu, jakie dowody - z punktu widzenia prawa materialnego - są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, a po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub powołanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu obarcza stronę postępowania wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wskazania jej, aby przedstawiła dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygniecie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z przepisów nakładających na organy wspomniane powinności nie da się bowiem wyprowadzić konkluzji, iż wyłącznie organy zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, szczególnie w sytuacji, gdy ona sama takich środków nie przedstawiła. Nie można w takich przypadkach zakładać, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów istotnych dla sprawy spoczywa na organach administracji. Skoro zatem Prezydent Miasta L., jako zainteresowany nabyciem przedmiotowej nieruchomości, jednoznacznie nie wykazał odpowiednią dokumentacją geodezyjną, iż działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, to nie można stwierdzić, iż przesłanka zajętości została spełniona. Na brak zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną (ul. [...]) wskazuje zdaniem Ministra również liczna korespondencja T. A. kierowana do organu wojewódzkiego. Z kwestionowanych pism wynika, iż pierwsze prace z funkcjonowaniem drogi publicznej miały miejsce w 2006 r. przy zmianie tablic z nazwami ulic na obowiązujące, przesuwając je z posesji przy ul. [...] na słup energetyczny przy ul. [...], a następnie drogę utwardzono zrywką asfaltową. Odcinek ul. [...] od ul. Ideowej do ul. [...] nie był nigdy urządzony, dopiero pierwszy element w postaci znaku drogowego pojawia się po 2001 r., w momencie kiedy zostaje urządzona ul. [...]. Do roku 2009 na ul. [...] nie znajdowało się żadne oznakowanie z nazwą, jak również nie było żadnych znaków drogowych. Powyższe fakty potwierdza M. A. w piśmie z dnia 4 września 2020 r. Strona wyjaśnia, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] nie była urządzona, czyli nie posiadała utwardzonej nawierzchni jezdni, nie było chodników oraz nie było żadnych obiektów inżynieryjnych drogowych. Do 1972 r. działka nie była ogrodzona, a grządki zajmowały o wiele więcej miejsca niż obecne ogrodzenie. W 1972 r. przeprowadzono inwestycję wodociągową, a inwestor po zakończonej pracy ogrodził działkę zgodnie z planem miejscowym z 1972 r., co nie zostało ustanowione w sposób prawem przewidzianym. Natomiast obecne ogrodzenie również było wybudowane - nakazane przez kolejnego inwestora sieci gazowej, która również jako nieczynna znajduje się na terenie działki. Zdaniem M. A. ul. [...] stanowiła ulicę dojazdową gruntową. W materiale dowodowym znajdują się również oświadczenia sąsiadów właścicieli przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. Według nich na ww. działce, znajdującej się między ul. [...] a ul. [...] nie było żadnej urządzonej drogi publicznej, tylko wąska gruntowa ścieżka (droga piaszczysta). Dopiero około roku 2010 na działce wysypano ciemny żwir. Mając na uwadze powyższe, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów, zawartą w art. 80 Kpa, Minister uznał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż ustalenia organu wojewódzkiego w zakresie braku zajętości nieruchomości pod drogę publiczną są zasadne i prawidłowe. Odnosząc się natomiast do przesłanki władztwa publicznoprawnego, Minister stwierdził, iż ona także nie została wykazana. Oświadczenie beneficjenta i polisa bez załącznika z wykazem dróg są niewystarczające. Wobec powyższego, analizując materiał znajdujący się w aktach sprawy w kontekście przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Minister stwierdził, iż nie zostało wykazane spełnienie wszystkich przesłanek wynikających z ww. art. 73 ust. 1 ustawy, tj. zajęcia pod drogę publiczną oraz władania publicznoprawnego. Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto L. zarzucając jej naruszenie: art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność stanu faktycznego spornej działki w dniu 31 grudnia 1998 roku, a w konsekwencji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegającego na samowolnej i pozbawionej logiki ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, co doprowadziło organ do przekonania, że nie doszło do ziszczenia się przesłanki pozwalającej Gminie Miastu L. nabyć przedmiotową nieruchomość z mocy samego prawa, w sytuacji, gdy całokształt oceny materiału zgromadzonego w toku postępowania winien doprowadzić organ rozpoznający sprawę do przekonania, iż ziściły się przesłanki owego nabycia, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, a w szczególności na nie wskazaniu wszystkich dowodów, które przemawiają za ustaleniem stanu faktycznego, a także na nie wskazaniu w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ się oparł, a które organ uznał za pozbawione mocy dowodowej, w szczególności w zakresie dowodów w postaci dokumentów wystawionych przez Zarząd Dróg i Transportu w L., art. 76 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na uznaniu, że zaświadczenie będące dokumentem urzędowym, którego wystawcą był Zarząd Dróg i Transportu, nie jest wystarczającym dokumentem wykazującym na dzień 31 grudnia 1998 r. władanie publicznoprawne przedmiotową nieruchomością i zajęcie jej pod drogę publiczną, art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż na dzień 31 grudnia 1998 roku na działce [...] o pow. 188 m2 w obrębie [...] nie znajdowała się droga publiczna, i w konsekwencji przyjęcie przez Ministra, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie została spełniona, podczas, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy spełniono wszystkie przesłanki wskazane w ww. przepisie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej jako "przepisy wprowadzające", zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego w zmian za odszkodowanie. Przytoczony przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty, które do tej pory nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Nabycie własności nieruchomości na podstawie przywołanego przepisu, uzależnione jest od spełnienia łącznie w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną; pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność prywatną i że ul. [...] w L. była drogą publiczną, o czym świadczy uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta L. z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się, z dniem 1 stycznia 1999 r., drogami gminnymi. W odniesieniu do pozostałych przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ww. ustawy, ani Wojewoda, ani Minister nie przeprowadzili w wystarczającym stopniu postępowania wyjaśniającego, czym organy te naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 73 ust. 1 ustawy. Trzeba podkreślić, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną została ustanowiona celem sprawnego wdrożenia ustaw reformujących administrację publiczną, ustanawiających nowy podział terytorialny państwa, nowe jednostki samorządu terytorialnego, nowy podział zadań i kompetencji oraz stwarzających warunki do zainicjowania określonej w tych ustawach działalności. Chodziło o stworzenie warunków organizacyjno-prawnych, majątkowych i technicznych gwarantujących sprawne rozpoczęcie funkcjonowania przez nowe jednostki organizacyjne. W ślad za zadaniami, jednostkami organizacyjnymi i pracownikami przewidziano nabycie przez nowopowstające jednostki samorządu terytorialnego mienia niezbędnego do wykonywania ich zadań. W uzasadnieniu projektu ustawy jednoznacznie wskazano, że część mienia zostanie im przekazana z mocy prawa – z deklaratoryjną potwierdzającą to decyzją wojewody a część na wniosek zarządu powiatu – na podstawie decyzji wojewody (vide druk sejmowy nr 568 z dnia 20 sierpnia 1998 r.). Jeśli chodzi o regulację zawartą finalnie w art. 73 ustawy – to po ponad dwóch dekadach jej funkcjonowania nie ma najmniejszej wątpliwości co do tego, że prywatne grunty zajęte pod drogi publiczne, przy spełnieniu określonych przesłanek, przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast decyzja wojewody (art. 73 ust. 2 ustawy) ma charakter stricte deklaratoryjny, indywidualizuje jednak przedmiot nabycia przez podmiot publicznoprawny, i dopiero od daty jej ostateczności podmiot publicznoprawny może powoływać się na prawo własności, zaś podmiot prywatny może domagać się odszkodowania – o ile złożył stosowny wniosek w wymaganym terminie. Elementem tej decyzji jest załącznik mapowy określający areał gruntu, który z mocy prawa przeszedł w określonej ustawą dacie na własność gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Identyczna koncepcja zmiany prawa własności nastąpiła w procesie komunalizacji mienia Skarbu Państwa, tam również skutek nastąpił z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. – a jego potwierdzeniem jest deklaratoryjna decyzja wojewody. W rozpoznawanej sprawie zarówno Minister jak i Wojewoda uznali, że brak jest dowodów na okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną , a także na okoliczność władania nią przez podmiot publicznoprawny w dniu 31 grudnia 1998 r. Wbrew jednak twierdzeniom Ministra, w sprawach określonych dyspozycją normy z art. 73 ustawy, ani gmina, ani powiat, ani województwo, jak i Skarb Państwa, nie mają obowiązku podawać w skierowanym do wojewody wniosku o podjęcie działań - powierzchni działki zajętej 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Co więcej, żaden z tych podmiotów publicznoprawnych nie jest też formalnie "wnioskodawcą", "beneficjentem" czy "podmiotem zainteresowanym nabyciem nieruchomości," nie ma też żadnego określonego przepisami trybu, który wskazywałby na zasadność czy obowiązek składania w tym zakresie jakiegokolwiek wniosku. Postępowanie prowadzone w ramach art. 73 ustawy jest postępowaniem inicjowanym z urzędu w ramach obowiązków nałożonych na ten organ przez ustawodawcę w jednoznacznie brzmiących przepisach ustawy. Jest to postępowanie potwierdzające zmianę podmiotu prawa własności pod drogą publiczną, a decyzja wojewody ma charakter stricte deklaratoryjny, w żadnej mierze nie uznaniowy. Oznacza to, że wnioskodawca (w tej sprawie gmina) nie jest podmiotem aspirującym do nabycia prawa własności (czy też jak podaje minister: "podmiotem zainteresowanym nabyciem nieruchomości") gdyż własność tę nabył już z mocy art. 73 ust. 1 ustawy ponad dwie dekady temu. Ewentualne "wnioski" składane w tym zakresie do wojewody, czy to przez podmioty publicznoprawne czy podmioty prywatnoprawne, należy traktować jako wyraz swoistego "ponaglenia" wobec wieloletniej bezczynności tego organu. Podobnie jak podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego), z "wnioskiem" do wojewody o podjęcie stosownych działań w trybie art. 73 ustawy może wystąpić też podmiot prywatny, na którego nieruchomości od ponad dwóch dekad usytuowana jest droga publiczna, której zmiany stanu prawnego na 1 stycznia 1999 r. nie potwierdził dotychczas wojewoda. Z akt wielu rozpoznawanych w tym trybie spraw wynika, że w urzędach były stosowne druki dla podmiotów prywatnych, jedne stanowiły "wnioski o uregulowanie stanu prawnego drogi" a drugie stanowiły "wnioski o przyznanie odszkodowania". Powyższe nie oznacza, że mamy do czynienia z postępowaniem wnioskowym, a tym bardziej, że jednostka samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa czy np. podmiot prywatny (na równi zainteresowani regulacją stanu prawnego drogi publicznej), mają obowiązek za wojewodę przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i we własnym zakresie rozstrzygnąć np. ewentualny spór co do kwestii zajętości gruntu pod pas drogowy w określonej ustawą dacie. Ustalenia w tym zakresie może prowadzić tylko organ administracji, strony z kolei, jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym dysponują inicjatywą dowodową, nie oznacza to jednak, że wyłączona jest zasada oficjalności. Znamienne i jednocześnie notoryjne jest także, że w wielu tego typu sprawach podmiot publicznoprawny pozostaje w "administracyjnym sporze" z podmiotem prywatnym w zakresie zasięgu pasa drogowego, stąd jedynym podmiotem władnym obiektywnie ustalić stan faktyczny na gruncie w określonej ustawą dacie (różnymi dostępnymi środkami dowodowymi) jest w tym wypadku prowadzący postępowanie wojewoda. Dopiero ustalenia przez niego poczynione stanowią następnie podstawę do sporządzenia przez geodetę finalnej mapy z projektem podziału. Chodzi tu o ustalenia co do tego jak była urządzona droga, czy ulegała w międzyczasie przebudowie, remontom bądź zmianie szerokości czy kierunku, ewentualnie rodzaju nawierzchni, czy elementów zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną. Za dowody w sprawie można użyć metrykę drogi, dokumenty związane z jej budową, przebudową, dane ewidencyjne, zeznania świadków, zdjęcia lotnicze itd. itd. Mapa z projektem podziału zlecana geodecie jest odzwierciedleniem stanu faktycznego na gruncie ustalonego na koniec 1998 r. i powinna być sporządzona według wytycznych organu prowadzącego postępowanie a nie na prywatne zlecenie dotychczasowego właściciela nieruchomości czy gminę. Odmowa potwierdzenia, że dany grunt był zajęty pod drogę publiczną w 1998 r. jedynie z powodu nieprzedstawienia przez stronę mapy z projektem podziału mającej stanowić załącznik czy też integralną część decyzji wojewody - pozostaje na granicy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a). Negatywne rozstrzygnięcie zapadłe nie z powodu braku zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy lecz z powodu zaprzeczenia przez organ zasady oficjalności w postaci obowiązku sporządzenia obligatoryjnego elementu decyzji (a więc załącznika do decyzji deklaratoryjnej określającego zakres pasa drogowego) - naraża jednostkę samorządu terytorialnego na obowiązek wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - w innym trybie i na podstawie odrębnych przepisów prawa. W świetle art. 2a ustawy o drogach publicznych tylko Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego może być właścicielem drogi publicznej. W aktualnym stanie prawnym właścicielem gruntu pod drogą publiczną nie może być zatem podmiot prywatny. Wyrazem tej zasady była m.in. regulacja określona w art. 73 ustawy. Istotne jest przy tym, że organ administracji musi mieć kontrolę nad będącym integralną częścią decyzji załącznikiem mapowym; nie do przyjęcia jest więc koncepcja, według której kluczową dokumentację geodezyjno-kartograficzną na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych miałyby sporządzać bądź zlecać podmioty spoza aparatu władzy publicznej, a więc zamiast wyznaczonego przez ustawodawcę wojewody: bądź podmioty prywatne bądź jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma też podstawy prawnej dającej jednostce samorządu terytorialnego bądź jakiemukolwiek innemu podmiotowi nie będącemu właścicielem nieruchomości do zarejestrowania i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy z projektem podziału. Co do zasady postępowanie podziałowe przeprowadza wójt/burmistrz prezydent w ramach art. 92 i n ugn, zaś w innych przypadkach, np. w postępowaniach prowadzonych przez organy administracji na podstawie przepisów "specustawy" czy "dekretu warszawskiego" - tylko organ wydający decyzję. Zasadnie strona skarżąca podniosła, że wg art. 73 ust. 3a ustawy obowiązek ustalenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości, natomiast notorium jest, że wówczas załącznikiem do decyzji jest mapa z projektem podziału. Za niedopuszczalne należy więc uznać, sporządzanie dokumentacji mającej stanowić część integralną decyzji przez podmioty zewnętrzne. Trzeba zdecydowanie podkreślić, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji zaniechały podjęcia jakiejkolwiek czynności w celu wyjaśnienia istoty sprawy. W szczególności z akt nie wynika aby Wojewoda podjął jakąkolwiek czynność w celu ustalenia zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. Jednocześnie Wojewoda, a za nim Minister, twierdzą, że gmina nie przedstawiła dowodu na spełnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. Nie ma przy tym wątpliwości, że zarówno Wojewoda, jak i Minister konsekwentnie wskazują, że kwestia usytuowania spornej drogi na terenie prywatnym nie została w żadnej mierze udowodniona. Z akt sprawy nie wynika jednak aby organy orzekające prowadziły jakiekolwiek postępowanie dowodowe. W istocie spór w niniejszej sprawie sprowadza się nie do tego, czy zaistniały bądź nie zaistniały przesłanki z ustawy lecz do tego kto ma obowiązek ponieść koszty sporządzenia mapy z projektem podziału; a wcześniej: czy mamy do czynienia z postępowaniem wnioskowym czy z postępowaniem prowadzonym w wyniku nałożonego na wojewodę obowiązku ustawowego. Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że mapa z projektem podziału jest wynikiem (odzwierciedleniem) całego uprzednio prowadzonego postępowania dowodowego przez wojewodę z urzędu, a nie jednostronnym dowodem sporządzanym przez stronę - na co też zasadnie zwrócono uwagę w skardze. Wobec braku w aktach sprawy mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę, obrazującej stan przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. kontrola Sądu jest bardzo ograniczona. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się oświadczenia świadków opisujące stan nieruchomości w 1998 r., jednak wobec braku mapy weryfikacja tych oświadczeń jest utrudniona. Zauważyć jednak należy, że Minister dokonał oceny tych oświadczeń w sposób bardzo wybiórczy, uzasadniający jego tezę, że przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną. Tymczasem wszystkie te osoby posługują się określeniem droga. M. G. wskazuje, że na dzień 31 grudnia 1998 r. droga nie posiadała asfaltu, chodników ani żadnych urządzeń, była to piaszczysta droga. Również J. R. wskazuje na istnienie drogi gruntowej bez chodników. Jednocześnie wspomina, że na początku lat 70-tych postawiono ogrodzenie, czego Wojewoda w żaden sposób nie ustalił w jakim miejscu usytuowane było to ogrodzenie. M. A. wskazuje, że na odcinku od ul. [...] do ul. [...] była droga gruntowa, a droga gruntowa wzmocniona żwirem, żużlem lub tłuczniem nie stanowi nawierzchni utwardzonej w rozumieniu ustawy. Do 1972 r. działka nie była ogrodzona, a następnie w związku z inwestycjami wodociągowymi i gazowymi została ona ogrodzona. Ponadto Pani A. wskazała, że ulica ta stanowiła ulicę dojazdową gruntową, a nie publiczną. Powołała się również na dokumentację geodezyjno-kartograficzną z lat 1982, 1996, 2008, 2012, 2013 i 2018, z której według niej wynika, że na odcinku od ul. [...] do ul. [...] ul. [...] wskazana została jako jezdnia ziemna ulepszona. Powyższych informacji organy orzekające w żaden sposób nie zweryfikowały, dokonując wybiórczej, a zatem dowolnej oceny wyżej przedstawionych oświadczeń, co w konsekwencji oznacza naruszenie art. 80 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się także oświadczenie Zarządu Dróg i Transportu w L. z 25 listopada 2019 r. oraz zaświadczenie z tej samej daty, z których wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] była zajęta pod ulicę [...], która jako droga publiczna była objęta całorocznym utrzymaniem, remontami i bieżącymi naprawami nawierzchni oraz pracami porządkowymi, w tym odśnieżaniem. Pisma te stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a więc stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wprawdzie są to kserokopie, ale obowiązkiem organów orzekających było wezwanie Gminy do przedstawienia ich oryginałów bądź ich odpisów poświadczonych za zgodność z oryginałem, czego organy jednak nie uczyniły. W aktach sprawy znajduje się także odpis księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej dla działki nr [...] – zabudowanej, ul. [...] i dla działki nr [...] – stanowiącej drogę, ul. [...]. Jednocześnie w księdze przywołana jest mapa sporządzona do celów prawnych z 5 września 2019 r. [...]. Do tego dokumentu organy orzekające również się nie odniosły. Powyższe prowadzi do wniosku, że materiał dowodowy zebrany w sprawie pozostaje niejednolity gdy chodzi o możliwość wyciągania z niego wniosków a w wobec tego organy nie wyjaśniły zaistniałych w sprawie rozbieżności. Na tym etapie postępowania Sąd w żadnej mierze nie przesądza wyniku sprawy, wskazuje jedynie, że postępowanie dowodowe należy uzupełnić (stosując w tym zakresie wszelkie możliwe środki dowodowe) i wyjaśnić jaki był przebieg ul. [...] z końcem 1998 r. i jak przebiegała linia jej rozbudowy w latach późniejszych. Okoliczność, że działka [...] nie była utwardzona, a stanowiła drogę gruntową nie przesądza, że teren nią objęty nie stanowił części drogi już istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r. Tym bardziej, że wszyscy świadkowie wskazują na istnienie drogi, a także sieci wodociągowej i gazowej na spornym odcinku. Wobec tego organy przedwcześnie uznały, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy. Tym samym zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszono też art. 107 § 3 k.p.a. Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi prawidłowo postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy, a do istniejących rozbieżności ustosunkuje się w uzasadnieniu decyzji stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia swoje organ winien oprzeć na konfiguracji drogi istniejącej w 1998 r. w odniesieniu do działki nr [...]. Jeżeli okaże się, że w wyniku podjęcia ww. czynności, twierdzenia skarżącej Gminy co do położenia ww. drogi publicznej na działce nr [...] – są uzasadnione, Wojewoda zleci we własnym zakresie sporządzenie mapy z projektem podziału obrazującym przebieg ww. drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. a następnie wyda decyzję deklaratoryjną w zgodzie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.