I SA/Wa 1070/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...]. UZASADNIENIE Decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozparzeniu odwołania M. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. M. P. (dalej jako skarżąca) wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 na wnuka M. K.. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca jest prawnym opiekunem wnuka M. K., który jest umieszczony w Niepublicznym Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...] od [...] października 2017 r. - co potwierdza pismo Dyrektora tego Ośrodka z [...] lutego 2020 r. Decyzją dyrektora placówki M. K. otrzymał zgodę na urlopowanie do opiekuna prawnego - skarżącej - począwszy od [...] grudnia 2019 r. do [...] stycznia 2020 r. oraz od [...] stycznia 2020 r. do [...] stycznia 2020 r. Zatem nie ulega wątpliwości, iż poza czasem urlopowania M. K. przebywa w Niepublicznym Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym i to właśnie ta placówka ponosi koszty utrzymania przez przeważającą część każdego miesiąca. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. W myśl art. 2 pkt 8 tej ustawy instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie oznacza młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, a także szkoła wojskowa lub inną szkoła, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatne pełne utrzymanie. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Organ podniósł, iż świadczenie wychowawcze nie rekompensuje całości wydatków jakie rodzic ponosi na utrzymanie dziecka, a jedynie ich część. Oznacza to, że także opiekun prawny sam ponosi koszty związane z wychowaniem i utrzymaniem danego dziecka. Świadczenie wychowawcze wypłacane jest w okresach miesięcznych i tylko w ścisłych sytuacjach, wymienionych w art. 5 ust. 2a powołanej ustawy podlega ono podziałowi. Następnie zauważył, że zgodnie z pismem Dyrektora Niepublicznego Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] wnuk skarżącej przebywa w tej placówce od [...] października 2017 r. Placówka ta nie zapewnia pełnego nieodpłatnego utrzymania. W czasie pobytu w placówce opiekun prawny nie ponosi kosztów za wyżywienie. Koszty te w całości pokrywa Dom Dziecka [...] - którego wychowankiem jest M. K.. Zatem opiekun prawny dziecka, wnosząc o jego urlopowanie, powinien liczyć się z koniecznością poniesienia części kosztów utrzymania urlopowanego dziecka. Koszty te ponoszone są przez okres, w którym dziecko przebywa w domu rodzinnym i w tym przypadku ma to miejsce przez kilka dni w miesiącu. W ocenie organu, z uwagi na fakt, iż M. K. nie przebywa u opiekuna prawnego przez cały miesiąc, a nie zachodzi żadna ustawowa przesłanka do podzielności świadczenia określona w art. 5 ust. 2a powołanej ustawy - brak jest podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Przyznanie tego świadczenia oznaczałoby, że niezależnie ile dni w miesiącu dziecko jest pod opieką faktyczną opiekuna prawnego, to świadczenie jest należne w pełnej wysokości (podział świadczenia wychowawczego jest dopuszczalny tylko w sytuacjach z art. 5 ust. 2a powołanej ustawy). W konsekwencji opiekun prawny, który utrzymuje dziecko przez cały miesiąc otrzymywałby świadczenie w takiej samej wysokości jak opiekun prawny, u którego urlopowane jest dziecko tylko przez kilka dni w miesiącu. Skoro jednak świadczenie wychowawcze służy tylko częściowemu pokryciu wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, to pozostała część wydatków ciąży na opiekunie prawnym, zwłaszcza gdy dziecko przebywa w domu rodzinnym przez kilka dni w miesiącu. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżąca wniosła odwołanie podnosząc, że wnuk w okresie grudzień 2019 r. - styczeń 2020 r. przebywał u niej 37 dni, gdyż między [...] a [...] stycznia 2020 r. zachorował i miał zaświadczenie lekarskie. Skarżąca ponosiła wtedy wszystkie koszty utrzymania wnuka jako opiekun prawny. Ponadto, pokrywa koszty dojazdów na przepustki, koszty odzieży i tzw. kieszonkowego. W efekcie rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż decyzja organu I instancji została wydana na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Następnie przywołało treść art. 2 pkt 8, art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 3, art. 5 ust. 1 i 2a, art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dodało, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy urlopowanie dziecka z placówki sprawującej instytucjonalną pieczę zastępczą nie uprawnia rodzica (opiekuna prawnego) do uzyskania świadczenia wychowawczego. Zatem twierdzenie, że skarżąca utrzymuje wnuka podczas przepustek, nie ma znaczenia dla prawa do uzyskania przedmiotowego świadczenia i nie może być uwzględnione. Kolegium podniosło, iż M. K. przebywa w Niepublicznym Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...] i jest wychowankiem Domu Dziecka [...], który pokrywa koszty wyżywienia, natomiast skarżąca nie ponosi kosztów utrzymania wnuka w żadnej z tych placówek. W tej sytuacji uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. P. - podnosząc, że w zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż jej wnuk otrzymuje pełne wyżywienie w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym, gdzie przebywa. Tymczasem, gdy wnuk przebywa u niej na przepustkach, czy feriach świątecznych i zimowych, to Ośrodek nie daje mu wyżywienia. Dodała, że w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] została poinformowana, iż aby ubiegać się o zasiłek, jej wnuk musi przebywać u niej co najmniej 30 dni. Natomiast ostatnio wnuk przebywał u niej 37 dni, a mimo to odmówiono jej zasiłku. Nadmieniła, że matka wnuka nie żyje, a jego ojciec przebywa w Zakładzie Karnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie - podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując pod tym kątem oceny Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie - albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2020 r. o odmowie przyznania M. P. świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 na wnuka M. K.. Zasady i tryb przyznawania świadczenia wychowawczego określa ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.), dalej jako ustawa. Zgodnie z art. 2 pkt 5 i 8 ustawy przez dziecko rozumie się dziecko własne, dziecko przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, dziecko znajdujące się pod opieką prawną lub dziecko umieszczone w domu pomocy społecznej (pkt 5), natomiast przez instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie rozumie się młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie (pkt 8). W myśl art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1), przy czym świadczenie to przysługuje opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 2 pkt 3). Stosownie do art. 5 ust. 1 i 2a ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko (ust. 1), zaś w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (ust. 2a). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżąca jest opiekunem prawnym małoletniego - jej wnuka M. K. - co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] maja 2016 r. Zatem jest ona osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia wychowawczego (art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy). Niespornym jest także fakt, iż M. K. przebywa w Niepublicznym Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...] od [...] października 2017 r. oraz to, że jest on wychowankiem Domu Dziecka w [...] - co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Dyrektora tego Ośrodka z [...] lutego 2020 r. Ponadto, ze znajdujących się w aktach sprawy dwóch przepustek wynika, że M. K. w dniach od [...] grudnia 2019 r. do [...] stycznia 2020 r. oraz w dniach [...] stycznia do [...] stycznia 2020 r. przebywał u skarżącej. Natomiast w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest fakt, czy Niepubliczny Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy [...] - w którym przebywa wnuk skarżącej - jest placówką zapewniającą całodobowe utrzymanie - nieodpłatne i pełne. Skarżąca w odwołaniu podniosła, że gdy wnuk jest na przepustce, to wtedy ona finansuje mu koszty dojazdów. Kupuje mu też ubrania i wysyła do Ośrodka tzw. kieszonkowe. Ponadto podniosła, że gdy wnuk był u niej na przepustce ww. okresach przez łącznie 37 dni, to koszty jego pobytu u niej pokrywała ona sama, zaś Ośrodek nie dał jej żadnych pieniędzy na jego utrzymanie w tym czasie. Tymczasem organy orzekające w sprawie stwierdziły, że skoro wnuk skarżącej przebywa w Niepublicznym Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...] i jest wychowankiem Domu Dziecka w [...], który pokrywa koszty jego wyżywienia, a skarżąca nie ponosi kosztów utrzymania wnuka w żadnej z tych placówek - to nie należy się jej świadczenie wychowawcze. Również fakt, że skarżąca utrzymuje wnuka w trakcie przepustek nie ma znaczenia dla uzyskania świadczenia i nie może zostać uwzględnione. W ocenie Sądu, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy - wbrew stanowisku orzekających organów - nie daje podstaw do stwierdzenia, że wnuk skarżącej został umieszczony w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie, w rozumieniu art. 2 pkt 8 ww. ustawy. Organy nie podjęły żadnych czynności procesowych celem wyjaśnienia, czy Niepubliczny Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...] zapewnia osobie uprawnionej nieodpłatnie pełne utrzymanie, nie wyjaśniły zakresu utrzymania, które zapewnia ta placówka. Podkreślenia wymaga, iż dla oceny czy placówka, w której został umieszczony wnuk skarżącej, jest placówką zapewniającą całodobowe utrzymanie, jest ustalenie i ocena, czy placówka ta - rodzajowo nawet wymieniona w definicji określonej w art. 2 pkt 8 ustawy - jest instytucją zapewniającą nieodpłatnie pełne utrzymanie. W tym zakresie organy nie dokonały weryfikacji okoliczności sprawy, ani w uzasadnieniach decyzji nie wskazały przyczyn, dla których uznały, że Niepubliczny Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...] jest taką właśnie instytucją. Tymczasem treść znajdującego się w aktach sprawy pisma Dyrektora Niepublicznego Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. wprost świadczy o tym, iż placówka ta nie zapewnia pełnego nieodpłatnego utrzymania. Wynika też z niego, że w czasie pobytu wnuka w placówce skarżąca nie ponosi kosztów wyżywienia. Koszty wyżywienia pokrywa Dom Dziecka w [...], którego chłopiec jest wychowankiem. W dalszej części pisma Dyrektor wskazuje, iż w okresie urlopowania do domu rodzinnego, tj. w dniach wolnych od nauki, w okresach przerw świątecznych, ferii, wakacji, utrzymanie wychowanka zapewnia jego opiekun prawny - skarżąca. Z powyższego wynika, że stanowisko organów obu instancji (iż wnuk skarżącej przebywa w placówce, która zapewnia mu całodobowe utrzymanie), pozostaje w sprzeczności z ww. oświadczeniem Dyrektora Niepublicznego Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] zawartym w piśmie z [...] lutego 2020 r. - że placówka ta nie zapewnia pełnego nieodpłatnego utrzymania. Art. 2 pkt 8 ustawy stanowi, że przez instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie rozumie się młodzieżowy ośrodek wychowawczy, jeżeli zapewnia nieodpłatnie pełne utrzymanie. Skoro zatem z oświadczenia Dyrektora Ośrodka wynika, że Ośrodek nie zapewnia pełnego nieodpłatnego utrzymania (gdyż zapewnia nieodpłatnie jedynie pobyt i wyżywienie - bez kosztów zakupu odzieży, środków czystości, przyborów szkolnych i.t.p.) - to nie może być on uznany za instytucję spełniającą wymogi ustawodawcy określone w art. 2 pkt 8 ustawy. Przy czym oceny tej nie zmienia okoliczność pokrywania kosztów wyżywienia wnuka skarżącej przez Dom Dziecka w [...]. Przedwczesne uznanie przedmiotowego ośrodka za instytucję, o której mowa w art. 2 pkt 8 ustawy doprowadziło organ do błędnego przekonania, że skarżąca nie ma prawa do świadczenia wychowawczego - w związku z umieszczeniem wnuka w tej instytucji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tym zakresie organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, nie odniosły się do okoliczności wynikających z omówionego wyżej pisma, jak również z pism skarżącej - a to oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie zgodził się też ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nie ma znaczenia - dla uzyskania świadczenia wychowawczego - fakt utrzymywania przez nią wnuka podczas przepustek. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 526/07: "Zgodzić się należy, że zgodnie z tym przepisem zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, a także, że urlopowanie z pobytu w takiej instytucji nie anuluje umieszczenia. Jednak konieczne jest wzięcie pod uwagę celu, jakiemu służy zasiłek rodzinny, o którym mowa w art. 4 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, ma on częściowo pokrywać wydatki na utrzymanie dziecka. Oczywistym jest, iż urlopowanie z placówki zapewniającej całodobowe utrzymanie nie anuluje umieszczenia w niej, jednak oznacza to tylko tyle, że po skończeniu urlopowania dzieci wracają do tej instytucji bez konieczności ponownego orzekania o umieszczeniu. Jednakże urlopowanie od pobytu w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie i faktyczne przebywanie na jego czas u rodziców lub jednego z rodziców, nie wyklucza przyznania mu zasiłku rodzinnego na okres pobytu dzieci u niego, a wprost przeciwnie. Koszty utrzymania za czas faktycznego przebywania ponosi rodzic, zatem zasiłek, zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy ma pokryć częściowo te koszty. Nie służy on przecież w okresie, gdy dzieci przebywają w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ale w okresie urlopowania, tj. okresie ponoszenia kosztów utrzymania dzieci w miejscu ich faktycznego przebywania." Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie, uwzględniając powyższe uwagi, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do tego, czy Niepubliczny Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...] jest instytucją, o której mowa w art. 2 pkt 8 ustawy oraz rozważy (w sytuacji, gdy uzna, że Ośrodek jest taką placówką) możliwość przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego za każdy dzień pobytu u niej wnuka w okresie urlopowania - analogicznie do art. 5 ust. 2 ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.