I SA/Wa 2476/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr KOA/3155/Sr/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Otwocka z dnia 29 czerwca 2021 r. nr SRA.5211.3.PF.2020.21.OD; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania D. P. (Skarżący) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta O. decyzją z [...] kwietnia 2021 r. na podstawie art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mamą, E. P.. Organ wskazał, że zgodnie z orzeczeniem lekarza ZUS z dnia 10 grudnia 2019 r. nie ma możliwości wskazania w jakim czasie powstała niepełnosprawność mamy Skarżącego. Ponadto, Skarżącemu przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy, w związku z tym zachodzi przesłanka negatywna uzyskania świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że kwestia czasu powstania niepełnosprawności nie powinna być przedmiotem rozważań organu w świetle ugruntowanego i jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych. Odnośnie zaś kwestii pobierania przez Skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego Kolegium zwróciło uwagę na wniosek Skarżącego z [...] marca 2021 r., który nie został rozpatrzony przez organ, dotyczący rezygnacji z tego świadczenia z dniem otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta O. ww. decyzją z [...] czerwca 2021 r. ponownie odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mamą, E. P. podnosząc, że jakkolwiek przyjął oświadczenie Skarżącego o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na okres powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W wyniku odwołania Skarżącego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma możliwości przyznania Skarżącemu żądanego świadczenia z uwagi na jego uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznane do 31 października 2021 r. na mocy decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] listopada 2020 r. nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organ odwoławczy podkreślił, że w aktualnym stanie sprawy, skoro decyzja przyznająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została uchylona, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, istnieje przeszkoda do przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w tej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawca wskazał, iż w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje on z zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie, dotyczące problematyki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W konkluzji stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych, odmawiając mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z powodu pobierania specjalnego zasiłku dla opiekunów, który jest dla niego mniej korzystny, w sytuacji, gdy wnosił o uchylenie decyzji przyznającej to świadczenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzje te nie są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ust. 5 pkt 1 lit. b) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest niesporny. Istota problemu prawnego, który legł u jej podstaw sprowadza się zaś do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji, gdy Skarżący sprawujący opiekę nad niepełnosprawną mamą miał przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na mocy decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] listopada 2020 r., istniała prawna możliwość uwzględnienia jego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w ustawie. Opierając się na treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Odnosząc się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi Sąd zauważa, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Jak wskazuje się w orzecznictwie na tle powołanego przepisu art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić stronie jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a wręcz powinien podjąć czynności, żeby strona mogła z prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie prawo wyboru świadczenia, przewidziane w powołanym przepisie (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2852/20 i z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1263/21 i powołane w nim orzecznictwo). Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważa, że Skarżący dokonał już wyboru świadczenia korzystniejszego dla siebie. Jak wynika z akt sprawy, już w piśmie z [...] marca 2021 r. zrezygnował z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mamą E. P., która posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Skarżący w sposób niebudzący wątpliwości wskazał więc, że jest zdecydowany zrezygnować z pobierania przyznanego decyzją Prezydenta Miasta O. z [...] listopada 2020 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Powyższe świadczy o tym, że Skarżący dokonał wyboru korzystniejszego świadczenia, tj. pielęgnacyjnego. Pomimo tak wyraźnego oświadczenia Skarżącego organy nie podjęły żadnej próby załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając realia tej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że organy niewłaściwie przyjęły, że ze względu na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego, Skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. Błędnie Kolegium uznało zatem, że decyzja organu I instancji została wydana w wyniku prawidłowej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy nie uwzględniły ponadto rzeczywistej woli Skarżącego, czym naruszyły także art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a opisane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować w państwie prawa sytuacji, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń otrzymuje świadczenie mniej korzystne w okolicznościach, gdy zgodnie z przepisami mogła dokonać wyboru świadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 375/21). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20 wyraził pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, zgodnie z którym w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te – co do zasady – mają moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (tak NSA w wyroku z 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 153/09). W konsekwencji oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana w wyniku dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Należy przy tym wskazać, że stosownie do art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12). Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200, i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu tego wyroku ocenę prawną oraz wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przeprowadzi niezbędne czynności w celu rozpatrzenia wniosku Skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, uwzględniając okoliczność, że Skarżący dokonał już wyboru pomiędzy tymi świadczeniami w piśmie z [...] marca 2021 r. na rzecz korzystniejszego, w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, przyznając Skarżącemu wnioskowane świadczenie. Wobec konieczności uchylenia skutków zaistniałych w tej sprawie naruszeń prawa, obowiązkiem organu będzie znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które będzie gwarantować Skarżącemu realizację prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu złożenia wniosku o jego przyznanie (np. rozważenie możliwości zawieszenia postępowania do momentu uchylenia lub zmiany przez właściwy organ decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy).