I OSK 1677/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek, Tomasz Zbrojewski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] S.A. w B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 228/06 w sprawie ze skarg Przedsiębiorstwa [...] S.A. w B. Z. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...], z dnia [...] nr [...],[...],[...] w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Przedsiębiorstwa [...] S.A. w B. Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE W dniu [...] września 2004 r. w K. W. zatrzymane zostały do kontroli drogowej pojazdy należące do [...] S.A. w B. Z.: pojazd marki [...] o nr rej. [...], który wykonywał przewóz dzieci z H. do K. W., do gimnazjum, w ramach dowozu dzieci do szkoły; pojazd marki A. o nr rej. [...], który wykonywał przewóz dzieci z K. do K. W., do gimnazjum, w ramach dowozu dzieci do szkoły; pojazd marki [...] o nr rej. [...], który wykonywał przewóz dzieci z G. do K. W., do gimnazjum, w ramach dowodu dzieci do szkoły; pojazd marki [...] o nr rej. [...], który wykonywał przewóz dzieci z B. do K. W., do gimnazjum, w ramach dowozu dzieci do szkoły. Wykonywane przez [...] S.A. w B. Z. przewozy odbywały się na podstawie zawartej w dniu 27 sierpnia 2004 r. umowy z Zespołem [...] Publicznych Szkół i Placówek w K. W.. Wynika z niej, że [...] S.A. w B. Z. zobowiązał się do dowożenia na zajęcia szkolne i odwożenia po zakończeniu tych zajęć uczniów szkół podstawowych i gimnazjalnych na terenie gminy K. W., na warunkach określonych w "harmonogramie przewozu uczniów", stanowiącym załącznik nr 1 do umowy. Z harmonogramu wynika miejsce i czas dowożenia i odwożenia uczniów, skład i ilość przewożonej grupy. Powyższe przewozy spełniały przesłanki przewozu regularnego specjalnego. Wykonywane były regularnie, w czasie roku szkolnego, na podstawie znanego pasażerom czasu przejazdu. Osoby, które przewożono były uczniami gimnazjum w K. W.. Dowozy tych uczniów i opiekunów dokonywane były w czasie określonym przez rozkład zajęć. Przewozów takich nie można uznać za okazjonalne albowiem regularna powtarzalność czasu przejazdu i odjazdu oraz powtarzalność tras przejazdu, także wsiadanie przez pasażerów na określonych w harmonogramie przystankach o podanych do wiadomości porach dowodzi charakteru przewozów regularnych. Nadto przewozowi podlegała określona grupa osób – uczniów gimnazjum w miejscowości K. W. i ich opiekunów. Inni pasażerowie nie byli zabierani. Przedmiotowe przewozy wypełniały więc dyspozycję art. 4 pkt 7 i 9 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) i stanowiły przewozy regularne specjalne. Kierowcy nie okazali, podczas kontroli, zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia podlega karze, na podstawie art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z lp. 1.2.1 załącznika do ustawy kara za powyższe naruszenia wynosi 6000,00 złotych. Na podstawie tych ustaleń zostały wydane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzje o nałożeniu kary pieniężnej: 1) decyzja z [...] nr [...] o nałożeniu na [...] S.A. w B. Z. kary pieniężnej w wysokości 6000,00 złotych, która została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z [...] nr [...]; 2) decyzja z [...] nr [...] o nałożeniu na [...] S.A. w B. Z. kary pieniężnej w wysokości 6000,00 złotych, która została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z [...] nr [...]; 3) decyzja z [...] nr [...] o nałożeniu na [...] S.A. w B. Z. kary pieniężnej w wysokości 6000,00 złotych, która została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z [...] nr [...]; 4) decyzja z [...] nr [...] o nałożeniu na [...] S.A. w B. Z. kary pieniężnej w wysokości 6000,00 złotych, która została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z [...] nr [...]. [...] S.A. w B. Z. wniosło na decyzje skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wykonywany przewóz, w dniu [...] września 2004 r., był przewozem regularnym specjalnym, na który wymagane jest zezwolenie, podczas gdy w rzeczywistości i w oparciu o obowiązujące przepisy był to przewóz okazjonalny, uregulowany w art. 4 ust. 11 ustawy albowiem brak było stałego, podanego do publicznej wiadomości rozkładu jazdy, ilość osób nie była ściśle określona. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Na podstawie art. 11 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd zarządził połączenie spraw VI SA/Wa 228/06, VI SA/Wa 229/06, VI SA/Wa 230/06, VI SA/Wa 231/06 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadził je pod numerem VI SA/Wa 228/06 albowiem pozostają one ze sobą w związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 228/06, po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...] Spółka Akcyjna w B. Z. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] nr [...], i z [...] nr [...], nr [...] i decyzję z [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, oddalił skargi. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że ustalając stan faktyczny organ orzekający nie naruszył przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z zastosowaniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 tego kodeksu. Do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego właściwie zastosował normy prawa materialnego. Sąd podzielił stanowisko organu, że pojazdy w dniu kontroli wykonywały przewóz osób spełniający warunki przewozu regularnego specjalnego. Skarżący podniósł zarzut, iż wykonywane przez niego przewozy były przewozami okazjonalnymi albowiem godziny odjazdu i przyjazdu były każdorazowo uzgadniane z dyrektorem placówki, nie były więc stałe. Rozkład jazdy nie został upubliczniony przez jego ogłoszenie, jak również liczba przewożonych osób była zmienna. Tym samym przewozy miały charakter okazjonalny, a nie regularny specjalny. Wbrew twierdzeniom skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego dowiódł, że świadczone przez [...] S.A. w B. Z. przewozy miały cechy przewozów regularnych specjalnych. Dowody, na których się oparł są przekonywujące. Stanowią logiczną całość. Skarżący ich nie zakwestionował. Definicję przewozu regularnego specjalnego zawiera art. 4 pkt 9 w związku z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088). Przewozem regularnym specjalnym, jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, a przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich rzeczy: a) wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, b) podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, c) w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, d) wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18; W niniejszej sprawie, z przedmiotowych przewozów mogli korzystać jedynie uczniowie gimnazjum, posiadający miesięczne bilety szkolne, a kierowca został zobowiązany do niezabierania osób nieposiadających takich biletów. Skład przewożonych osób był niezmienny. Były tylko dwa przystanki – początkowy i końcowy. Powyższe okoliczności dowodzą regularnego specjalnego charakteru usługi. Regularne usługi to przecież usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki, za ustaloną opłatą. Usługi polegające na przewozie określonej kategorii pasażerów wykonywane w wyżej przedstawiony sposób uważa się za specjalne usługi regularne. Fakt, że rozkład jazdy był zmienny, zróżnicowany w zależności od potrzeb użytkowników nie ma wpływu na zaliczenie przewozów do usług regularnych specjalnych. Specyfika przewozów – przewozy dzieci, zwłaszcza na początku roku szkolnego, kiedy nie ma stałego planu lekcji, wymusza ich dostosowanie do potrzeb. Ten obowiązek wynikał także z zawartej umowy, której stroną był skarżący. O godzinach przyjazdu czy odjazdu uczniowie było zawsze powiadamiani. Dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne spełnienie, w sposób dosłowny, wszystkich przesłanek, zwłaszcza przewidzianej w art. 4 pkt 7a ustawy. Przesłanka ta zostanie spełniona także wtedy gdy uczniowie zostaną powiadomieni przez dyrekcję o zmianie godziny przyjazdu i odjazdu. Ustawa o transporcie drogowym w art. 92 penalizuje wykonywanie transportu drogowego za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy. Warunkiem wykonywania przewozów regularnych jest posiadanie zezwolenia, co wynika wprost z art. 18 ustawy. Jego brak oznacza nic innego jak wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wynikającego z ustawy, w tym wypadku z art. 18 ustawy. Wobec tego, że [...] S.A. w B. Z. wykonywał przewozy drogowe osób regularne specjalne bez wymaganego zezwolenia zasadnym było jego ukaranie. Z wywiedzionych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł o oddaleniu skargi. [...] Spółka Akcyjna w B. Z. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na: 1) naruszeniu prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuchylenie decyzji w całości mimo bezspornego stwierdzenia naruszenia przepisów art. 4 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) poprzez uznanie przewozu wykonanego przez skarżącego w dniu [...] września 2004 r. za przewóz regularny specjalny; 2) naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to zastosowanie przy orzekaniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w treści nieobowiązującej w dniu [...] września 2004 r. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że przewóz w dniu [...] września 2004 r. był dokonywany w okresie początku roku szkolnego, w którym to okresie rozkład zajęć szkolnych był zmieniany. Przejazd był każdorazowo uzgadniany z obsługiwaną placówką, nie była to też stała ilość przewożonych pasażerów, jak i rozkład jazdy nie był upubliczniony uczniom, a tym bardziej mieszkańcom zamieszkującym na trasach. Wywodzono, że nie można przyjąć stanowiska Sądu, że dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne spełnienie wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Przewóz regularny to przewóz, który spełnia wszystkie przesłanki z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. W dniu [...] września 2004 r. nie odbywał się według rozkładu jazdy podanego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie na przystankach i dworcach autobusowych, a był zmienny, nie było cennika podanego do publicznej wiadomości. Zakwestionowany przewóz nie spełniał także kryteriów przewozu specjalnego, gdyż przewóz właściwie w tym okresie nie określał stałej grupy przewozowej. Naruszono także art. 4 pkt 9 powołanej ustawy o transporcie drogowym. Sąd nie uwzględnił też faktu, że późne ogłoszenie przetargu przez Gminę i zerwanie umów tuż przed rozpoczęciem roku szkolnego powodowało, że nie było możliwe uzyskanie odpowiednich zezwoleń. Skarżący miał zezwolenie na wykonywanie transportu zbiorowego w początkowym okresie roku szkolnego 2004, nie musiał mieć zezwolenia na przewozy regularne gdyż takich nie wykonywał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd nie może sam wyprowadzać podstaw skargi kasacyjnej ani ich domniemywać. W sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny związany był zatem podstawami skargi kasacyjnej. Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skarga kasacyjna nie spełnia wymagań materialnych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy reguluje trzy podstawy uwzględnienia skargi do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie określono, która z trzech podstaw uchylenia decyzji została naruszona. Jeżeli przyjąć, że chodzi o podstawę wyliczoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to w skardze kasacyjnej nie wywiedziono czy chodzi o podstawę naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię czy przez niewłaściwe zastosowanie. Przyjęcie w podstawie skargi kasacyjnej, że organy bezspornie naruszyły art. 4 pkt 7 i 9 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) poprzez uznanie przewozu wykonywanego przez skarżącego w dniu [...] września 2004 r. za przewóz regulowany specjalny, nie stanowi ani wywiedzenia błędnej wykładni, ani też niewłaściwego zastosowania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można by domniemywać, że chodzi o naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, ale w takim razie niezbędne jest wskazanie naruszenia prawa w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak. Sąd w zaskarżonym wyroku ocenił ustalenie stanu faktycznego, przyjmując, że w pełni zasadnie zakwalifikowano stan faktyczny w sprawie do przewozu regularnego specjalnego. Według art. 4 pkt 9 powołanej ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu, które nie było zmienione od pierwotnego brzmienia ustawy (Dz.U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371) do dnia wydania decyzji (obecnie brzmienie tego przepisu również nie zostało zmienione, tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874) "Użyte w ustawie określenia oznaczają: przewóz regularny specjalny – niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób". Nie wywiedziono wadliwego zastosowania art. 4 pkt 9 tej ustawy przez wykazanie jego zastosowania zamiast art. 4 pkt 11 w związku z art. 18 ust. 3. Nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 106 § 4 i 5 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 106 § 4 tej ustawy "Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony". Art. 106 § 5 tej ustawy stanowi "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego". Art. 106 § 4 i § 5 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje podstaw prawnych rozpoznawania skargi do sądu administracyjnego. Nie można zatem uznać tego zarzutu za usprawiedliwiony. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając charakter prawny świadczonych usług związany z realizacją celów publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.