II GZ 408/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. Sp.k. w C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 532/20 w zakresie odrzucenia skargi oraz zwrotu wpisu sądowego od skargi w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp.k. w C. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia działalności banku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 6 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 532/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. Sp. z o.o. Sp.k. w C. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia działalności banku, a także zwrócił uiszczony wpis od skargi. Sąd I instancji wskazał, że A. Sp. z o.o. Sp.k. w C. (dalej "skarżąca") złożyła skargę na ww. decyzję w dniu 27 stycznia 2020 r. poprzez nadanie jej w placówce operatora pocztowego. WSA, powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że przepis art. 103 ust. 5 w zw. z art. 107 ust. 3 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o BFG) ustanawia szczególne – w relacji do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Określa on wymóg zachowania 7-dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, w tym również decyzji dotyczących zawieszenia działalności banku w restrukturyzacji, tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem. Sąd wskazał również, że termin do wniesienia skargi powinien być liczony od dnia ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji. Sąd ten wyjaśnił, że użyty w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG spójnik "lub" oznacza, że ogłoszona może być tylko informacja o przyczynach i skutkach wydania decyzji, co jest wystarczające do wypełnienia zawartego w tym przepisie obowiązku ustawowego nałożonego na Fundusz. Jednocześnie, uwzględniając specyfikę procesu przymusowej restrukturyzacji ustawodawca nie nałożył na Fundusz obowiązku opublikowania decyzji lub jej doręczenia innym podmiotom aniżeli strona postępowania, którą – zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o BFG – jest wyłącznie podmiot w restrukturyzacji. Wykonanie obowiązku nałożonego art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG polegającego na ogłoszeniu informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji nastąpiło w dniu 17 stycznia 2020 r. i od tej daty powinien być liczony termin 7 dni do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony tą decyzją. Termin ten upływał z dniem 24 stycznia 2020 r. Skoro więc skarga została złożona w placówce operatora wyznaczonego 6 lutego 2020 r. (data stempla pocztowego), to została wniesiona z uchybieniem terminu i podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa według norm prawem przepisanych, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi Skarżącego, podczas gdy Skarżący nie uchybił terminowi do wniesienia skargi, a skarga została wniesiona w ustawowym terminie do wniesienia skargi; 2. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG w zw. z art. 155 ust. 1 ustawy o BFG w zw. w z art. 107 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust 4 pkt 8 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 5 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) poprzez przyjęcie, iż termin na wniesienie skargi jest liczony od dnia 17 stycznia 2020 r., tj. od daty publikacji informacji prasowej na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, podczas gdy treść decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia działalności banku została udostępniona na stronie internetowej BFG wraz z pouczeniem o możliwości zaskarżenia decyzji dopiero dnia 5 lutego 2020 r. zatem Skarga została złożona przez Skarżącego w ustawowym terminie; 3. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w z art. 107 ustawy o BFG w zw. z art. 103 ust. 5 zd. 2 ustawy o BFG w zw. z art. 155 ust. 1 ustawy o BFG w zw. art. 11 ust. 4 pkt 8 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust 5 ustawy o BFG poprzez przyjęcie iż 7-dniowy termin na złożenie Skargi jest liczony od dnia opublikowania informacji na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, podczas gdy literalne brzmienie art. 103 ust. 5 ustawy o BFG reguluje, iż termin na wniesienie skargi powinien być liczony od daty doręczenia uzasadnienia Radzie Nadzorczej, tj. od dnia 31 stycznia 2020 r., zatem skarga została złożona przez Skarżącego w ustawowym terminie; 4. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG w zw. z art. 155 ust. 1 ustawy o BFG w zw. art. 11 ust. 4 pkt 8 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 5 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG poprzez błędne przyjęcie iż Bankowy Fundusz Gwarancyjny opublikował decyzję o zawieszeniu działalności banku dnia 17 stycznia 2020 r., podczas gdy dnia 17 stycznia 2020 r. opublikowano jedynie informację prasową o zawieszeniu działalności banku, merytoryczna decyzja wraz z pouczeniem o możliwości zaskarżenia decyzji została opublikowana dnia 5 lutego 2020 r. i od tej daty rozpoczął bieg termin na wniesienie skargi od decyzji; 5. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 4 pkt 8 ustawy o BFG poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż termin na wniesienie Skargi jest liczony od dnia publikacji informacji prasowej na stronie internetowej o zawieszeniu działalności banku, podczas gdy przepis ten stanowi jedynie o możliwości ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu na informacji o przyczynach i skutkach wydania tych decyzji, w szczególności dla klientów indywidualnych – przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do kwestii rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi, co więcej Skarżący nie jest klientem indywidualnym banku, a był właścicielem udziałów, posiadającym interes prawny w zaskarżeniu Decyzji, tym bardziej termin do wniesienia skargi powinien rozpocząć bieg od opublikowania treści decyzji wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia środków zaskarżenia; 6. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o BFG w zw. z art. 109 ust. 6 ustawy o BFG w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 4 pkt 8 ustawy o BFG poprzez przyjęcie że organ nie jest zobowiązany do doręczenia decyzji innym osobom oprócz podmiotu w restrukturyzacji, podczas gdy zgodnie z art. 109 ust. 6 ustawy o BFG Fundusz przekazuje odpisy decyzji, o których mowa w ust. 1, akcjonariuszom, udziałowcom, członkom i wierzycielom podmiotu w restrukturyzacji ujętym w rejestrach podmiotu w restrukturyzacji, do których Fundusz ma dostęp; 7. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o BFG w zw. art. 112 k.p.a. poprzez uznanie, że termin do wniesienia skargi biegnie od dnia 17 stycznia 2020 r. pomimo braku zawarcia pouczenia o możliwości i terminie wniesienia skargi dla osoby, która ma interes w zaskarżeniu decyzji, podczas gdy strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji co do uchybienia terminu w przypadku braku pouczenia o terminie wniesienia skargi, co więcej nawet błędne pouczenie co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do błędnego pouczenia Z ostrożności w przypadku niepodzielenia powyższych zarzutów zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie: 8. art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z regulacją art. 53 § 1 p.p.s.a. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie; 9. art. 103 ust 5 ustawy o BFG w zw. z art. 155 ustawy o BFG w zw. z art. 107 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 4 pkt 8 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust 6 ustawy o BFG w zw. art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie iż art. 103 ust. 5 ustawy o BFG jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji art. 53 § 1 p.p.s.a, a w konsekwencji termin do wniesienia skargi wynosi 7 dni, podczas gdy zgodnie z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG 7-dniowy termin na wniesienie skargi dotyczy rady nadzorczej, natomiast ww. regulacja nie określa terminu do wniesienia skargi dla osób, których interes prawny został naruszony decyzją, tym samym zastosowanie powinny znaleźć przepisy ogólne. Wnosząca zażalenie stwierdziła, że konsekwencją ww. naruszeń było odrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Skargi Skarżącego z dnia 6 lutego 2020 r. od Decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia działalności banku, [...]. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Jako dowody spółka powołała informację prasową z 17 stycznia 2020 r., informację o przyczynach i skutkach przymusowej restrukturyzacji, wygenerowane wydruki ze stron BFG. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, choć nie wszystkie zarzuty podniesione w zażaleniu zostały uwzględnione. Należy przypomnieć, że stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji. Inaczej jednak kwestia terminu do wniesienia skargi została uregulowana na gruncie ustawy o BFG. Zgodnie z art. 103 ustawy o BFG rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że wskazana regulacja szczególna w zakresie terminu do wniesienia skargi musi mieć zastosowanie w równym stopniu do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Zwłaszcza, że celem ustawodawcy, motywowanym potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny, było skrócenie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88). Teza ta oparta jest ponadto na treści art. 105 ust. 5 ustawy o BFG. Ponadto, w ocenie NSA, bieg 7-dniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ww. decyzję rozpoczyna się wraz z ogłoszeniem tej decyzji lub wraz z ogłoszeniem informacji o przyczynach i skutkach jej wydania na stronie internetowej Funduszu. Innymi słowy, to ogłoszenie we wskazany powyżej sposób (tylko) wymienionej decyzji lub (tylko) informacji o przyczynach i skutkach jej wydania, należy uznać za czynność rozpoczynającą bieg terminu do złożenia skargi na decyzję przez podmiot, którego interes prawny miałby doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem (por. 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GZ 221/20, 8 października 2020 r. sygn. akt II GZ 290/20, sygn. akt II GZ 291/20, sygn. akt II GZ 292/20, sygn. akt II GZ 293/20, sygn. akt II GZ 294/20, sygn. akt II GZ 295/20, sygn. akt II GZ 296/20, sygn. akt II GZ 297/20 z 27 października 2020 r., sygn. akt II GZ 321/20, z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II GZ 345/20). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie odczytał poglądy orzecznictwa na powyższe kwestie i zastosował się do wykładni przedstawionej w ww. postanowieniach. Prawidłowo więc określił zarówno termin na wniesienia skargi na decyzję BFG z [...] stycznia 2020 r., jak również moment, od którego termin ten rozpoczął bieg, tj. w dniu ogłoszenia informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji. Skoro zaś informacja ta została opublikowana 17 stycznia 2020 r., to termin na wniesienie skargi upływał 24 stycznia 2020 r. Natomiast skarga złożona w niniejszej sprawie 6 lutego 2020 r. została wniesiona z uchybieniem powyższego terminu, co słusznie zauważył Sąd I instancji, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym twierdzenia zawartego w zażaleniu, że termin do wniesienia skargi na ww. decyzję dla podmiotu, o którym mowa w art. 103 ust. 5 zdanie drugie ustawy o BFG, był tożsamy z terminem do zaskarżenia tej decyzji przez radę nadzorczą banku objętego decyzją. Zdanie pierwsze tego przepisu jest bowiem adresowane do strony postępowania, a takiego statusu w tym postępowaniu – ponad wszelką wątpliwość – nie posiada podmiot, którego interes prawny miałby doznać uszczerbku w związku z wydaniem decyzji, o której mowa na gruncie wymienionej regulacji prawnej. Ponadto, przyjęcie takiego stanowiska powodowałoby brak wiedzy osoby określonej w art. 103 ust. 5 zdanie drugie ustawy o BFG o tym, od kiedy biegnie termin na wniesienia skargi. Wobec tego podmiot ten nie mógłby skutecznie zaskarżyć decyzji, ponieważ termin do wniesienia skargi byłby zależny od okoliczności tego podmiotu niedotyczących, o których nie miałby on informacji. Terminu tego nie może również zmienić okoliczność, że spółka twierdzi, że jest udziałowcem banku. Termin ten wynika bowiem z powołanych powyżej przepisów i nie zależy od tych okoliczności. Nawet więc, gdyby sporna decyzja została skarżącej doręczona, zgodnie z art. 109 ust. 6 ustawy o BFG, to termin na wniesienie skargi powinien być określony na podstawie art. 103 ust. 5 tej ustawy. Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut, że błędne było odrzucenie skargi, ponieważ skarżąca nie została pouczona o trybie i terminie złożenia skargi. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przypomnienia przy tym wymaga, że pouczenie takie powinno znajdować się w zaskarżalnej decyzji (por. art. 107 § 3 pkt 9 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w obecnym składzie, obowiązek pouczenia stron o przysługującym prawie zaskarżenia na gruncie ustawy o BFG powinien być realizowany przez jego umieszczenie nie tylko w decyzji, lecz również w informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji o zawieszeniu działalności banku. Jeżeli bowiem przyjmujemy, że już sama informacja umieszczona na stronie internetowej rozpoczyna bieg terminu do wniesienia skargi na decyzję BFG (o czym była już mowa powyżej), to w tym piśmie powinno znajdować się pouczenie o trybie wniesienia skargi oraz o terminie na dokonanie tej czynności. Z art. 112 k.p.a. wynika szczególne znaczenie pouczenia oraz ochrona udzielona stronie, która się zastosowała do jego treści – nawet jeśli była ona wadliwa. Skoro więc ochroną cieszy się strona, która zastosowała się do błędnego pouczenia, to tym bardziej powinna ona objąć podmiot, który nie został w ogóle pouczony o trybie i terminie złożenia skargi, czyli m.in. w tej sprawie. Stanowisko o zrównaniu błędnego pouczenia z jego brakiem jest przyjęte w orzecznictwie i doktrynie (por. wyrok NSA w Warszawie z 14.02.2002 r., II SA 2289/01, wyrok NSA z 19.07.2012 r., I OSK 755/12, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, art. 112). Z zasady wyrażonej w art. 112 k.p.a. wynika, że jeżeli strona zastosowała się do błędnego pouczenia co do terminu do wniesienia środka odwoławczego, może skutecznie wnieść ten środek w tym terminie, gdyż nie utraciła prawa do jego wniesienia z uwagi na ochronę wynikającą powyższego przepisu. W przypadku zastosowania się do błędnego pouczenia (czy w przypadku jego braku) "nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa" (E. Iserzon, Komentarz, 1970 r., za A. Wróbel, Op.cit. i przywołane tam orzecznictwo). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym podziela i przyjmuje za własne. Stanowisko to powinno znaleźć tym bardziej zastosowanie w niniejszej sprawie, że termin na wniesienie skargi na decyzję BFG w przedmiocie zawieszenia działalności banku był szczególnie liczony, jeżeli chodzi o rozpoczęcie jego biegu i długość. Wobec tego NSA uznał, że rację ma skarżąca, która twierdził, że brak pouczenia uniemożliwił jej złożenie skargi w terminie. Tym samym – z racji ochrony udzielonej na mocy art. 112 k.p.a. – WSA powinien przyjąć do rozpoznania skargę złożoną z uchybieniem terminu, w sytuacji gdy termin ten nie wynikał z pouczenia zawartego w decyzji czy informacji. Przyjęcie powyższego stanowiska pozwala na zrealizowanie w pełni prawa strony do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W odmiennej sytuacji realnie strona nie miałaby możliwości zaskarżenia decyzji. W związku z powyższym, uwzględniając konsekwencje wynikające z art.185 §1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.