I SA/Wr 328/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska, Dagmara Stankiewicz - Rajchman, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi I. D. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 670/21 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w kwocie 500,00 zł (pięćset złotych); II. stwierdza że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej I. D. sumę pieniężną w wysokości 500,00 zł (pięćset złotych); IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej I. D. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE I. D. (dalej: Skarżący, Strona) zwrócił się 27 listopada 2019 r. (data wpływu do organu) do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 19 lutego 2021 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody w zakresie złożonego wniosku. Wyrokiem z 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 670/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III); przyznał od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000,00 zł (jeden tysiąc złotych) (pkt IV); dalej idącą skargę oddalił (pkt V); zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt VI). Dnia 28 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny doręczył organowi prawomocne orzeczenie wraz z aktami. Pismem z 9 maja 2022 r. organ zwrócił się do Strony o podanie numeru rachunku bankowego na który ma nastąpić przelew środków wraz ze wskazaniem właściciela rachunku. Powyższe Strona wykonała 19 maja 2022 r. Dnia 10 maja 2022 r. do organu wpłynęło wezwanie do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 670/21 w pkt III, IV i I jego sentencji. Dnia 26 czerwca 2022 r. do Sądu za pośrednictwem organu wpłynęła skarga Strony na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 670/21. Strona wniosła: a) na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. zobowiązanie przez Sąd organu do niezwłocznego wykonania ww. wyroku zgodnie z jego sentencją; b) na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 2 p.p.s.a. stwierdzenie przez Sąd, że organ po uprawomocnieniu się ww. wyroku dopuścił się bezczynności ewentualnie przewlekłości w prowadzonym postępowaniu oraz iż ta bezczynność ewentualnie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ do tej pory nie wydał decyzji; c) na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 2.000 zł; d) na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. stwierdzenie istnienia uprawnienia w postaci możliwości udzielenia Stronie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na art. 149 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. ustawy i cudzoziemcach, tj. Dz.U. 2022.0..2354, gdyż zarówno stan faktyczny, jak i prawny nie budzi tutaj wątpliwości; e) na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł; f) na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. stwierdzenie istnienia Strony uprawnienia w postaci możliwości udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; g) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych; h) na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że niewykonanie wyroku nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanym przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano również na ilość spraw wpływających do organu w latach 2017 -2021 i podkreślono, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może i niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo, że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Biorąc pod uwagę olbrzymią ilość spraw prowadzonych przez inspektora prowadzącego sprawę oraz uwzględniając fakt, iż podania rozpatrywano są według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie do jakiego doszło w niniejszej sprawie ma charakter celowego działania organu. W ocenie organu wniosek o przyznanie Skarżącemu grzywny, sumy pieniężnej oraz zwrot kosztów postępowania jest nieuzasadniony i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 39, dalej: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wezwanie jest więc skierowane do organu, który ma wykonać wyrok, a nie do sądu. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo Strony z 10 maja 2022 r. wzywające organ do wykonania wyroku, a tym samym rozpoznania jej wniosku. Bezspornie również wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - uwzględniono skargę Strony na bezczynność organu w postępowaniu i zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku Strony o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku wraz z aktami sprawy. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy doręczony został organowi w dniu 28 kwietnia 2022 r. (data na etykiecie organu). Od tego dnia zatem rozpoczął bieg terminu 30 dni do rozpatrzenia wniosku Strony. Tymczasem organ nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem w terminie wyznaczonym w jego punkcie I. W myśl natomiast przepisu art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do uznania, że takie okoliczności, które obiektywnie mogłyby wydłużyć czas załatwienia przez organ sprawy, zaistniały, zatem organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut bezczynności. Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Wobec uznania bezczynności organu w wykonaniu wyroku Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł, oddalając skargę ponad kwotę wymierzoną. Wymierzając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. grzywnę w takiej kwocie Sąd miał na uwadze jej dyscyplinującą funkcję oraz zawarty w niej też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.). Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez WSA terminu na załatwienie sprawy, organ nie podjął działania w kierunku wykonania wyroku. Nie można uznać za takie działanie zwrócenie się do Strony o podanie numeru rachunku bankowego do wypłaty kwot określonych w wyroku. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Na wniosek Strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 154 § 7 p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Stronie sumę pieniężną w kwocie 500,00 zł. W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę dla Strony za oczekiwanie na zakończenie jej sprawy, z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za niewykonanie wyroku. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idącą skargę w tym zakresie ponad kwotę przyznaną (pkt IV sentencji wyroku). Na uwzględnienie nie zasługiwało żądanie skargi stwierdzenia uprawnienia Strony w postaci możliwości udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 154 § 2 zd. 1 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 tego przepisu (czyli niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazał NSA w wyroku z 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2742/17 - w literaturze przedmiotu wskazuje się, że konstrukcja uprawnień orzeczniczych przewidzianych w art. 154 § 2 p.p.s.a. oznacza, iż orzeczenie przewidziane w tym przepisie może być wydane tylko w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kiedy sąd administracyjny – stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a. – w wyroku, który nie został wykonany uznał uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisu prawa, albo kiedy sąd ten w wyroku wydanym na podstawie art. 149 p.p.s.a., a niewykonanym, uwzględnił skargę na bezczynność organów w powyższym zakresie art. 3 § 2 pkt 4 (zob. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 482). Podobnie uważa B. Dauter, który wskazuje, że w sprawach niewykonanego wyroku wydanego w trybie art. 149 p.p.s.a., w którym sąd uwzględnił skargę na bezczynność organu, przepis art. 154 § 2 p.p.s.a., może być stosowany, ale jedynie w zakresie wynikającym z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli w sprawach dotyczących innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (por. B. Dauter [w:] B Dauter, B Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009 r., s. 408). Należy tu przytoczyć pogląd z komentarza do art. 154 p.p.s.a. zawarty w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 5. wydanie zmienione i uzupełnione, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2017 s. 698, "za trafny należy uznać pogląd B. Dautera, że art. 154 § 2 p.p.s.a. może być stosowany wyłącznie w przypadkach merytorycznego orzekania o prawach i obowiązkach skarżącego - gdy sąd, uwzględniając wniosek strony w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tj. w sprawach dotyczących innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej), może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiąz ek wynikający z przepisów prawa lub też w sprawach niewykonanego wyroku wydanego na podstawie art. 149 p.p.s.a., w którym sąd uwzględnił skargę na bezczynność organu w zakresie wynikającym z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. B. Dauter [w:] B Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016 r., s. 665). Dosyć podobnie twierdzi T. Woś, w: T. Woś (red.) H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 917. Takie same poglądy prezentowane są także w Komentarzu do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pod. red. A. Skoczylasa i P. Szustakiewicza, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2016, art. 154 Nb 5. Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądy te podziela. Zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie dotyczy przypadków objętych regulacją art. 154 § 2 p.p.s.a. i dlatego Sąd oddalił skargę w tej części. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 p.p.s.a. orzekł w punktach I, II, III, IV i V sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).