II OSK 1630/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz /spr./ Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 440/08 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 440/08 oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2008 r. wydaną w sprawie kary pieniężnej za usunięcie drzewa. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Burmistrz Miasta Trzebini decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. orzekł o wymierzeniu E. S. kary pieniężnej w wysokości 39.612,37 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 1 szt. drzewa liściastego gatunku lipa rosnącego na jej posesji nr [...] przy ul. [...] w Trzebini. Organ podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. zezwolono E. S. na usunięcie świerka o dwóch pniach, a następnie uzyskano anonimową informację, że z wskazanej posesji usunięto drzewo liściaste – lipę. W oparciu o oględziny, w których uczestniczyła E. S. oraz pracownicy Urzędu Miasta w Trzebini ustalono, że usunięcia lipy dokonała E. S. w październiku 2007 r. Kłoda drzewa nie została zachowana, a ścięcie nastąpiło na wysokości 73 cm. Na tej podstawie, zgodnie z obowiązującymi przepisami obliczono obwód drzewa na wysokości 130 cm, który pomniejszony o 10% stanowił podstawę do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej przy zastosowaniu stawek określonych przepisami. W odwołaniu od decyzji E. S. przyznała, że uzyskała zezwolenie na wycięcie świerka, natomiast nie ubiegała się o zezwolenie na wycięcie lipy. Wskazała, że lipa rosła pod linią wysokiego napięcia i obawiała się zagrożenia bezpieczeństwa. Nadto sądziła, że na usunięcie drzewa liściastego nie jest potrzebne zezwolenie. Podkreśliła również, że pomimo usunięcia drzewo zachowało żywotność, pień ma wysokość ok. 80 cm, a z boku wypuszcza małe gałęzie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 12 marca 2008 r., wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), § 1-3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306) w związku z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 12 października 2006 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2007 (M.P. Nr 73 poz. 733) i § 1-3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. Kolegium podało, że przedmiotem usunięcia była 1 sztuka lipy, na której usunięcie wymagane było uzyskanie zezwolenia. Jak wynika z materiału dowodowego E. S. - bez wymaganego zezwolenia - usunęła drzewo osobiście w październiku 2007 r. Strona nie kwestionowała tego faktu. Kolegium uznało, że argumentacja odwołania nie jest zasadna i organ pierwszej instancji zgodnie z przepisami wymierzył E. S. karę administracyjną za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Postępowanie wyjaśniające, jak też samo obliczenie kary przez Burmistrza było prawidłowe. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji orzekającym w tego typu sprawach swobody w stosowaniu kar. W szczególności brak jest możliwości miarkowania kar czy też odstąpienia od ich nałożenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. S. podniosła, że decyzja organu odwoławczego narusza art. 7-9 i 77 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż usunięto całkowicie drzewo. "Przycięcie" drzewa spowodowane było bliskością napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia, a organ gminy błędnie stwierdził, iż nastąpiło usunięcie drzewa. Tymczasem drzewo to wypuszcza młode pędy, które w przyszłości utworzą koronę. Skoro drzewo zachowało żywotność, co organ administracji winien ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, to nałożenie kary było przedwczesne. Skarżąca oceniła, że przeprowadziła jedynie zabiegi pielęgnacyjne, co jest dozwolone prawem. W piśmie procesowym przedłożonym na rozprawie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 k.p.a., zaznaczając, że postępowanie organów uniemożliwiło jej złożenie wniosku o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o opinię biegłego na okoliczność zachowania żywotności i odtworzenia w przyszłości korony drzewa. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że fakt ścięcia przedmiotowego drzewa na wysokości 73 cm przez skarżącą jest bezsporny, podobnie jak brak wymaganego zezwolenia. Sąd zauważył, że dopiero w skardze skarżąca zakwestionowała, aby drzewo zostało całkowicie usunięte. Oceniając te twierdzenia podkreślił, że ścięcie ponad 5 letniego drzewa na wskazanej wysokości nie może być traktowane (i to bez konieczności zasięgnięcia opinii biegłego) inaczej niż jego usunięcie, pomimo pozostawienia korzeni i części pnia. To, że obecnie pień drzewa wypuszcza młode pędy nie oznacza, że drzewo zachowało swoją żywotność. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca brała udział w postępowaniu odwoławczym, w tym w oględzinach, w czasie których przyznała, że ścięła drzewo bez wymaganego zezwolenia. Co istotne, skarżąca nie wnosiła o uzupełnienie materiału dowodowego na etapie postępowania administracyjnego. Z tych względów zarzut naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. nie jest zasadny. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy i wyczerpujący odniósł się również do zarzutów odwołania, wyjaśniając, że nie zachodzą podstawy do zastosowania przepisu art. 88 ust. 3, a następnie ust. 4 i 6 ustawy o ochronie przyrody, bowiem nie doszło do uszkodzenia drzewa, lecz całkowitego jego usunięcia, a wobec tego nie ma możliwości podjęcia skutecznych działań w celu zachowania żywotności drzewa oraz odtworzenia jego korony. Potwierdza to materiał fotograficzny dołączony do protokołu wizji, jak również zdjęcia przedłożone na rozprawie. Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz.1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. E. S., reprezentowana przez radcę prawnego M. C., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust.1 pkt. 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne jego zastosowanie i nietrafną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten uznaje za usunięcie drzewa każde ścięcie jego kłody i korony bez względu na wysokość cięcia; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 §1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez: a) nie uwzględnienie zgłoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., pomimo tego, że naruszenie przepisów postępowania przez decyzję wydaną przez organ I instancji uniemożliwiło skarżącej wypowiedzenie się co do całości zebranego materiału dowodowego i złożenia ewentualnego wniosku o jego uzupełnienie, co w świetle okoliczności faktycznych, tj. wykazania przez skarżącą żywotności uszkodzonego drzewa, winno nastąpić również z urzędu; b) nie uwzględnienie z urzędu rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a., którego dopuścił się organ pierwszej instancji poprzez nie wskazanie dokładnej podstawy prawnej wydanej przez siebie decyzji, co w znacznej mierze uniemożliwiło skarżącej skuteczną obronę jej praw i interesów. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że od wszczęcia postępowania kwestionowała fakt usunięcia drzewa. Odmienna ocena jej stanowiska przez organy wynikała z faktu, że posługiwała się językiem potocznym, w którym ustawowy termin "usunąć" jest w tym konkretnym przypadku synonimem słowa "ściąć". Wnikliwa analiza poszczególnych pism procesowych skarżącej prowadzić musi do wniosku, że konsekwentnie zaprzeczała temu, jakoby usunęła lipę rosnącą w jej ogrodzie, tzn. pozbawiła ją żywotności. Wykładnia językowa art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że przez usunięcie drzewa należy rozumieć jedynie takie działanie, które prowadzi do ostatecznego przerwania jego żywotności. W przeciwnym razie organy orzekające mogą doprowadzić do prawnego absurdu, w którym na strony postępowania nakładane są wysokie kary pieniężne za "usunięcie" drzew, które de facto żyją, rozwijają się i są w stanie - jak w niniejszej sprawie – z biegiem czasu odtworzyć utraconą koronę. Słuszność stanowiska skarżącej potwierdza brzmienie art. 88 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy, który od usunięcia drzewa odróżnia jego zniszczenie. W razie zniszczenia drzewa ustawa przewiduje możliwość wstrzymania nałożonej kary przez okres 3 lat w celu stwierdzenia, czy drzewo odzyska swoją żywotność. Ustawodawca nie przewidział przy tym możliwości wstrzymania wykonania kary w razie usunięcia drzewa, co prowadzić musi a contrario do konkluzji, że usunięcie jest czynnością nie dającą żadnej szansy na utrzymanie żywotności drzewa, czy też odrodzenie jego korony. Dodatkowym potwierdzeniem trudności interpretacyjnych wynikających z art. 88 ustawy o ochronie przyrody jest fakt, że nawet Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku zamiennie używa pojęć "usunięcie drzewa" i "ścięcie drzewa". Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji zaniechał dogłębnego rozpatrzenia sprawy. Nie uwzględniając zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd zaakceptował praktykę, w której organ administracji dowolnie i arbitralnie stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, oceniając jednostronnie, czy w danej sprawie zasadne jest umożliwienie stronie dokonania analizy całokształtu zebranego materiału, czy też jest to zbędne. Uważa ona, że stanowisko wyrażone w trakcie jednej tylko czynności w toku postępowaniu (oględzin), nie może zastąpić możliwości wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego. Argumentacja Sądu, jakoby do naruszenia art. 10 k.p.a. nie doszło, gdyż skarżąca nie wnosiła o uzupełnienie materiału dowodowego jest z gruntu błędna. Skarżąca o takie uzupełnienie nie wnosiła, ponieważ nie była o takiej możliwości pouczona, a także nie otrzymała szansy zapoznania się z całością materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zasadne byłoby przeprowadzenie opinii z dowodu biegłego na okoliczność tego, czy zniszczone drzewo ma szansę na odtworzenie swojej korony, gdyż z załączonej do sprawy dokumentacji zdjęciowej wynika jednoznacznie, że drzewo zachowało swoją żywotność. W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że Burmistrz Miasta Trzebini, jako podstawę swej decyzji podał art. 88 - 89 ustawy o ochronie przyrody, które to przepisy przewidują co najmniej trzy potencjalne zdarzenia, mogące prowadzić do nałożenia na stronę kary administracyjnej. Brak jednoznacznego wskazania, na podstawie którego przepisu organ nakłada karę pieniężną, powoduje, że strona zmuszona jest meritum rozstrzygnięcia wyinterpretować z treści uzasadnienia decyzji. Może to prowadzić do drastycznego pogorszenia jej sytuacji prawnej w postępowaniu, zwłaszcza, gdy nie korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., wobec tego w pierwszej kolejności ocenie należało poddać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony można przejść do oceny subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. polegające na nie uwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ pierwszej instancji oraz nie uwzględnienia z urzędu rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., którego dopuścił się organ pierwszej instancji. Niniejszy zarzut nie jest zasadny. Jak wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. - poza pewnymi wyjątkami z uwagi na podmiot wnoszący skargę - przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być rozstrzygnięcie kończące postępowanie uruchomione wniesionym środkiem zaskarżenia (np. decyzja kończąca postępowanie drugiej instancji, decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Wobec tego w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. nie może być podnoszony zarzut nieuwzględnienia zarzutów skargi dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ administracji publicznej. Tymczasem zarzut naruszenia przepisów postępowania, sformułowany w skardze kasacyjnej, dotyczy nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji uchybień, którymi w ocenie skarżącej kasacyjnie obarczona jest decyzja organu pierwszej instancji, którym był Burmistrz Miasta Trzebini. Przedmiot kontroli Sądu stanowiła natomiast decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Decyzja organu odwoławczego natomiast zawiera prawidłowo wskazaną podstawę prawną rozstrzygnięcia. W postępowaniu odwoławczym skarżąca mogła składać wnioski dowodowe, wypowiedzieć się co do zebranych dowodów, tym bardziej, że dowody te zostały zebrane podczas oględzin, w których uczestniczyła. Zatem prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Nietrafny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Przede wszystkim należy wskazać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez usunięcie drzewa w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu należy rozumieć takie działanie, wskutek którego drzewo przestaje fizycznie istnieć. Obojętne przy tym jest czy w momencie usunięcia drzewo było żywe czy obumarłe. Zatem nie chodzi tutaj tylko o przerwanie jego żywotności, co akcentuje autor skargi kasacyjnej, ale również o jego fizyczne unicestwienie. Możliwym bowiem jest przerwanie żywotności drzewa bez jego fizycznego usunięcia. Trzeba mieć na względzie, że w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody usunięcie obumarłego drzewa również wymaga uzyskania zezwolenia (art. 83 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 9). Wobec tego zamienne posługiwanie się przez Sąd pierwszej instancji pojęciami: "ścięcie drzewa" i "usunięcie" nie oznacza, że Sąd nieprawidłowo odczytał treść omawianego przepisu. W gruncie rzeczy istota rozstrzygnięcia sprowadza się do zastosowania omawianego przepisu w ustalonym stanie faktycznym. W rozpoznawanej sprawie bezsporny był fakt ścięcia przez skarżącą kasacyjnie lipy na wysokości 73 cm od gruntu. Skutkiem tego działania było usunięcie pozostałej części pnia (powyżej 73 cm) wraz z koroną. Zatem działanie skarżącej nie ograniczyło się do ingerencji w samą koronę drzewa, a więc do jego okoronowania, która to czynność może zostać zakwalifikowana jako pielęgnacyjna. Natomiast ścięcia pnia drzewa na wysokości 73 cm od gruntu nie można potraktować jako czynności pielęgnacyjnej. Wobec tego zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że miało miejsce usunięcie drzewa w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, co oznacza, że niniejszy przepis został zastosowany prawidłowo. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.