IV SA/Wa 857/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia[...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") z [...] lutego 2020 r. nr [...], którą uchylono decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ w [...]") z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], nakładającą obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania w części dotyczącej terminu obowiązku usunięcia odpadów i nakazano wykonanie obowiązku usunięcia odpadów w nieprzekraczalnym terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, i potwierdzenie tych działań, poprzez przekazanie organowi I instancji informacji wskazujących na uprzątnięcie terenu w ciągu miesiąca od wykonania obowiązku (pkt I) oraz w pozostałym zakresie decyzję RDOŚ w [...] utrzymano w mocy (pkt II). Stan sprawy przedstawiał się następująco. RDOŚ pismem z 19 lipca 2018 r. zawiadomił o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w postępowaniu dotyczących składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, po uprzednim usunięciu odpadów przez L. O. i PPHU "[...]" Z.P. z/s w [...] z terenu działki o nr ew. [...]. W trakcie oględzin, które odbyły się 1 sierpnia 2018 r., ustalono, że na działce zalegają: big-bagi z trocinami, odpady poremontowe, meble, obudowy urządzeń z tworzywa sztucznego, tekstylia, big-bagi z pociętymi odpadami zielonymi, zniszczone kontenery na odpady z logo firmy [...] w [...], pryzma zmielonych odpadów tworzyw sztucznych, 4 big-bagi wypełnione elementami obudowy urządzeń niewiadomego przeznaczenia produkcji niemieckiej (prawdopodobnie pompy wodne z tworzywa sztucznego) oraz listwami z tworzywa sztucznego, 3 zdeformowane, otwarte od góry i ustawione na paletach z PCV pojemniki z tworzywa sztucznego typu [...] (wypełnione zmielonymi odpadami tworzyw sztucznych), odpadowa papa, obicia wewnętrzne drzwi samochodowych i lampa samochodowa, podbudowa ogrodzeń oraz podstawy pod tymczasowe znaki drogowe. W trakcie oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną. Pismem z 17 września 2018 r. Prezydent Miasta [...] wskazał RDOŚ, że w rejonie ul. [...] w [...] nie realizowano zadań inwestycyjnych, zaś wykonawca robót związanych z bieżącym utrzymaniem dróg i infrastruktury pasa drogowego nie składuje i nie magazynuje odpadów na działce o nr ew. [...]. Z kolei [...] S.A. w [...] (dalej również "skarżąca Spółka") w piśmie z 15 października 2018 r. podała RDOŚ, że pismem wystąpiła do Komendy Miejskiej Policji w [...] o ustalenie sprawców nielegalnego składowania odpadów na działce o nr ew. [...]. Komendant Miejska Policji postanowieniem z [...] września 2018 r. odmówił jednak wszczęcia śledztwa w sprawie. Dokumenty zostały przesłane RDOŚ przy piśmie z 30 października oraz z 16 listopada 2018 r. W tym stanie rzeczy RDOŚ ponownie wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o przekazanie danych z rejestru publicznego dotyczących władającego powierzchnią ziemi na działce o nr ew. [...] wraz z wyrysem z mapy ewidencyjnej. Zgodnie z nimi działka stanowi własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w [...]. Następnie RDOŚ zawiadomił o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, które odbyły się 16 stycznia 2019 r. przy udziale pracowników skarżącej Spółki oraz przedstawicieli WIOŚ w [...]. W ich trakcie ustalono, że na działce zalegają odpady tożsamego rodzaju i ilości, co odpady, których składowanie stwierdzono 1 sierpnia 2018 r. Podczas oględzin przedstawiciele skarżącej Spółki oświadczyli, że fakt składowania odpadów na działce zgłoszono Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Na miejscu sporządzono dokumentację fotograficzną. RDOŚ pismem z 29 stycznia 2019 r. zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, wskazując jednocześnie, że przed wydaniem rozstrzygnięcia stronom przysługuje prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżąca spółka pismem z 11 lutego 2019 r. podała RDOŚ, że wystąpiła do Komendy Miejskiej Policji w [...] z zapytaniem, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie ustalenia sprawców nielegalnego gromadzenia odpadów na terenie działki o nr ew. [...]. W piśmie tym wniesiono jednocześnie o wstrzymanie wydania rozstrzygnięcia do czasu przesłania informacji zwrotnej przez Komendę Miejską Policji. RDOŚ w [...], działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701; dalej "u.o."), decyzją z 19 kwietnia 2019 r. nakazał skarżącej Spółce, jako posiadaczowi odpadów, usunięcie z terenu działki o nr ew. [...], k.m. [...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], położonej w rejonie ul. [...] w [...], stanowiącej teren zamknięty, następujących odpadów: 02 01 03 - odpadowa masa roślinna; 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04; 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych; 16 01 19 - tworzywa sztuczne; 16 01 99 - inne niewymienione odpady; 16 02 16 - elementy usunięte ze zużytych urządzeń inne niż wymienione w 16 02 15; 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów; 17 01 03 - odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia; 17 01 82 - inne niewymienione odpady; 17 03 80 - odpadowa papa, 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11; 20 01 11 – tekstylia; 20 03 07 - odpady wielkogabarytowe, przez ich zebranie, załadowanie na samochód przystosowany do przewozu tego rodzaju odpadów oraz przekazanie do zagospodarowania odbiorcy zewnętrznemu posiadającemu stosowne zezwolenie w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów oraz zezwolił na usunięcie odpadów przez firmę zewnętrzną posiadającą stosowne zezwolenia (pkt I) i nakazał wykonanie tego obowiązku usunięcia odpadów w nieprzekraczalnym terminie do 31 października 2019 r., a w terminie do 30 listopada 2019 r. przekazanie dokumentów potwierdzających wykonanie obowiązku (pkt II). Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca Spółka, zarzucając rozstrzygnięciu błędne ustalenie stanu faktycznego przez błędne uznanie Spółki za władającego terenem, mimo wykazania w księdze wieczystej, że władającym terenem jest Skarb Państwa. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ I wydał decyzje w oparciu o wpis widniejący w ewidencji nieruchomości, co jest sprzeczne ze stanem prawnym nieruchomości. GDOŚ decyzją z [...] lutego 2020 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej terminu obowiązku usunięcia odpadów i nakazał wykonanie tego obowiązku w nieprzekraczalnym terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, i potwierdzenie tych działań, poprzez przekazanie organowi I instancji informacji wskazujących na uprzątnięcie terenu w ciągu miesiąca od wykonania tego obowiązku oraz w pozostałym zakresie decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji dysponował dokumentami w postaci wypisu z rejestru gruntów, w którym ujawnionym właścicielem działki jest Skarb Państwa, a podmiotem władającym terenem jest skarżąca Spółka. GDOŚ uznał, że należy domniemywać, że to Spółka jest władającym terenem i w związku z tym jest zobowiązana do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania. GDOŚ przypomniał, że w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej "p.o.ś") mówi się wprost o władającym powierzchnią ziemi jako właścicielu nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej "p.g.k.") ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający. W wypisie z rejestru gruntów skarżąca Spółka figuruje jako użytkownik terenu, zatem spełnia definicję władającego powierzchnią ziemi. Ponadto, w aktach znajdują się umowy najmu nieruchomości, które Spółka zawierała z m.in. z L. O., które są dowodem na fakt użytkowania przez nią terenu. Nadto, w aktach znajdują się protokoły z oględzin oraz dokumentacja fotograficzna, potwierdzająca, że na działce znajdują się odpady o wskazanych kodach. GDOŚ doszedł jednak do przekonania, że zaskarżoną decyzję należało uchylić w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku z uwagi na fakt, że czas trwania postępowania odwoławczego przekroczył datę wskazaną w decyzji organu I instancji. Przedmiotem zaskarżenia decyzję tę uczyniły [...] S.A. w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a) p.g.k. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n."), przez przyjęcie, że poprzez władającego nieruchomością należy rozumieć posiadacza nieruchomości w znaczeniu określonym w art. 336 k.c., mimo że przywołany przepis wprost odsyła do przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa 2) art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. w zw. z art. 3 pkt 44 p.o.ś., przez uznanie, że władającym powierzchnią ziemi jest posiadacz nieruchomości, mimo że ustawodawca wprost wskazał na właściciela nieruchomości jako władającego powierzchnią ziemi; 3) naruszenie art. 26 ust. 1 u.o., poprzez nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na podmiot nie będący posiadaczem odpadów. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd w składzie orzekającym przyjmuje jako własną argumentację wykazującą, że przedmioty znajdujące się na działce o nr ew. [...], obręb [...], położonej w rejonie ul. [...] w [...], która stanowi teren zamknięty, stanowią odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., i że nieruchomość nie jest miejscem przeznaczonym do ich składowania lub magazynowania. Skarżąca Spółka okoliczności tego rodzaju również nie kwestionuje. Istota sporu w sprawie sprowadza się więc do ustalenia, czy organ ochrony środowiska zasadnie doszedł do przekonania, że to skarżąca Spółka powinna być adresatem obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Przepis art. 26 ust. 1 u.o. stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. wynika natomiast, że ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów, rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Ponadto, domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Domniemanie analogiczne do zawartego w przywołanej definicji znajdowało się w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. Zdaniem Sądu, ze względu na tę analogię, za aktualny należy uznać pogląd, że domniemanie to wprowadzone zostało przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości. Prowadzi to do konkluzji, że domniemanie to może być obalone jedynie, jeżeli możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. W konsekwencji władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot. Co ważne, konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie, to jest wbrew woli właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936/14). Nie mogło przy tym uiść uwadze Sądu, że ustawa o odpadach nie zawiera definicji legalnej pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Stosownie natomiast do treści art. 3 pkt 44 p.o.ś. przez władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający. Za zastosowaniem tej definicji na gruncie u.o. przemawia chociażby wykładnia systemowa. Zarzuty skargi nie przystają więc do stanu sprawy. W art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a p.g.k. mowa jest bowiem wprost o podmiotach, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości Skarbu Państwa, w rozumieniu przepisów u.g.n. Wbrew twierdzeniom autora skargi, choć przepisy tej ustawy nie definiują pojęcia "władania" nieruchomością, to nie budzi wątpliwości, że pojęcie to jest tożsame właśnie z "posiadaniem" w rozumieniu k.c. Natomiast z art. 336 k.c. wynika, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W ocenie Sądu, zwrócić należy uwagę także na gradację jaką wprowadza art. 3 pkt 44 p.o.ś., zgodnie z którą właściciel nieruchomości zostanie uznany za władającego powierzchnią ziemi, o ile w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie p.g.k. nie ujawniono innego podmiot władającego gruntem. Sąd doszedł więc do przekonania, że posiadaczem odpadów jest każdy podmiot, który w sposób formalny ma prawo do nieruchomości, na której składowane są odpady, tj. przysługuje mu do tej nieruchomości prawo rzeczowe lub obligacyjne, (właściciel, użytkownik wieczysty, użytkownik, dzierżawca), a także podmiot, który nieformalnie za zgodą lub też bez zgody właściciela oraz bez wymaganego zezwolenia odpady na nieruchomości gromadzi, jeżeli nie jest to władający powierzchnią ziemi, gdy zostanie obalone domniemanie z art. 3 ust 1 pkt 19 u.o. W stanie sprawy nie jest natomiast kwestią sporną, że do jej akt włączono wypis z rejestru gruntów, w którym skarżąca Spółka figuruje jako użytkownik terenu, jak również umowy najmu nieruchomości, które skarżąca Spółka zawierała m.in. z L. O., które są dowodem na fakt użytkowania przez nią terenu. Zdaniem Sądu, wyczerpuje to znamiona do uznania Spółki za władającego powierzchnią ziemi. Spółka znalazła się wszak w sytuacji pozwalającej jej na korzystanie z działki w taki sposób, w jaki mogą to czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo własności. Wystarczająca dla spełnienia tej przesłanki jest bowiem sama możliwość korzystania, rozumiana m.in. jako możliwość używania rzeczy. Władztwo nad rzeczą musi być stanem trwałym, niemniej przejściowo posiadacz może nie wykonywać władztwa bez utraty posiadania, tak jak miało to miejsce przy oddaniu nieruchomości w najem. Skarżąca Spółka niewątpliwie nie obaliła również wskazanego domniemania. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., spoczywał na władającym powierzchnią ziemi, ponieważ wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie odpowiedzialności władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Właściwa jednostka Policji nie ustaliła personaliów inny osób składujących odpady na działce o nr ew. [...], dlatego nie mają znaczenia okoliczności składania przez skarżącą Spółkę zawiadomień o popełnieniu wykroczeń przez inne osoby. Władający gruntem muszą mieć świadomość dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 847/15). Tym samym nie można uznać by wykazała ona, że nie jest posiadaczem odpadów składowanych na działce. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.