II OSK 1188/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 585/07 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 585/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną przez A. M. decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Tychach nie stwierdził u skarżącego choroby zawodowej w postaci przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, wymienionej w poz. 5 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) - dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż jak wynika z oceny narażenia zawodowego skarżącego, podczas zatrudnienia w latach 1963-1990 pracował on w warunkach narażenia na pyły węgla kamiennego o stężeniu 5,0-18,6 mg/m3, zawierające 2,2-9,5 % SiO2. Jednakże pomimo stwierdzenia u skarżącego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1) poniżej 50% wartości należnej, to z uwagi na orzeczenia lekarskie z Poradni Chorób Zawodowych i Medycyny Pracy Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w Krakowie oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, z których wynika, iż nie rozpoznano u skarżącego ww. choroby zawodowej, jak również z uwagi na brak udokumentowania występowania schorzenia w okresie do jednego roku od ustania w 1990 r. narażenia zawodowego - zgodnie z kryteriami zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. - nie ma podstaw do uznania etiologii zawodowej przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli. W wyniku odwołania A. M. od powyższej decyzji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, popierając zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na skutek skargi A. M., wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r. uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., zaskarżoną decyzje organu II instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w sporządzonym w formie tabelarycznej wykazie, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., dla poszczególnych chorób zawodowych w kolumnie drugiej określono "okres w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego", a nie okres, w jakim może nastąpić zgłoszenie lub rozpoznanie choroby zawodowej po zakończeniu pracy w narażeniu, tak jak stanowi § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Zaistniała w tym zakresie rozbieżność ma, zdaniem Sądu I instancji, istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy (dalej: k.p.), Rada Ministrów została upoważniona do określenia wykazu chorób zawodowych oraz szczegółowych zasad postępowania dotyczących zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, a nie do określenia okresu wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych, tym bardziej, iż do takiego okresu nie nawiązuje § 2 ust. 2 rozporządzenia. Sąd I instancji w pełni podzielił w tej kwestii pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1614/06 (niepubl.), iż analiza treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w zestawieniu z treścią przepisu art. 237 § 1 k.p., daje podstawę do stwierdzenia niezgodności z tym przepisem, jako aktem wyższego rzędu, regulacji zawartej w załączniku rozporządzenia, w zakresie, w jakim określono w nim okres wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych. Regulacja ta została wydana mimo braku upoważnienia ustawowego w art. 237 § 1 k.p. i wbrew dyspozycji przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia, co stanowi o braku zgodności w tym zakresie postanowień załącznika do rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższy stan prawny daje zatem sądowi administracyjnemu podstawę do odmowy zastosowania w sprawie uregulowań zawartych w kolumnie drugiej tabeli wykazu chorób zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił również w oparciu o powyższy wyrok NSA, iż przedmiotowe rozporządzenie nie wskazuje okresu, w jakim po zakończeniu pracy w narażeniu winno nastąpić zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie, a więc regulacji do jakiej odsyła § 2 ust. 2 rozporządzenia. Tym samym ocena czy strona zachowała termin do wystąpienia ze zgłoszeniem choroby czy nie, staje się bezprzedmiotowa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, iż wskazane w orzeczeniach lekarskich - jako przesłanka negatywna do rozpoznania choroby zawodowej - ustanie zatrudnienia w 1990 r. oraz brak udokumentowanych objawów chorobowych w okresie narażenia zawodowego i jednego roku od ustania tego narażenia - nie może stanowić podstawy wykluczenia zawodowej etiologii schorzenia. Sąd wskazał również, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający winien ponownie przeprowadzi ustalenia w zakresie tego, czy rozpoznana u A. M. choroba została spowodowana (bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem), działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W tym celu Sąd I instancji zobowiązał organ do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dołączenie orzeczenia lekarskiego na okoliczność etiologii rozpoznanego u skarżącego schorzenia, rozpatrzenia tak zebranego materiału dowodowy i oceny, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, które wymieniono wyżej - w ramach analizy § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Ponadto w uzasadnieniu organ winien wskazać, na podstawie jakich dowodów uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich powodów ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich przyczyn odmówił wiary poszczególnym dowodom. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący A. M., reprezentowany przez pełnomocnika, radcę prawnego B. B.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 9 i art. 11 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na uchybieniach zawartych w zaskarżonym wyroku, które dotyczą nieudzielenia stronie skarżącej, choćby w sposób dorozumiany, wskazówek co do dalszego toku postępowania, które mogą się przyczynić w sposób istotny do uzyskania wyroku, w którym Sąd uzna roszczenie strony w przedmiocie orzeczenia o stwierdzeniu choroby zawodowej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania od organu pierwszej instancji poprzez uwzględnienie informacji skarżącego oraz dokumentacji lekarskiej z Poradni Leczenia Gruźlicy i Chorób Płuc przy Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej Szpitala Powiatowego w Oświęcimiu oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż uzasadnienie wyroku winno w sposób jasny i klarowny, zwłaszcza w części końcowej, określać rolę zainteresowanego w dalszym toku postępowania. Wyjaśnienie to powinno być na tyle zrozumiałe, aby w przyszłości nie sposób było zarzucić skarżącemu niedopełnienia procedur i wymogów prawnych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powyższych rygorów, zdaniem skarżącego, nie spełnia, dlatego zasadne jest żądanie jego uchylenia i przeprowadzenie całej procedury ponownie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny zważywszy na treść art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. rozpoznał złożoną skargę kasacyjną przez A. M. - będąc związany jej zarzutami. Sąd nie stwierdził przesłanek stanowiących o nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) w sprawie niniejszej. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej u A. M.. Skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który uchylił decyzję wskazanego organu oparto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 9 k.p.a., 11 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. a polegające na nieudzielaniu skarżącemu wskazówek co do dalszego postępowania, które mogą się przyczynić do uzyskania wyroku, w którym Sąd uznaje roszczenie strony o orzeczenie choroby zawodowej. Oceniając powyższy zarzut skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza całkowity brak uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim należy podkreślić, że skuteczne postawienie zarzutu skargi kasacyjnej wymaga wykazania, że to Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku dopuścił się zarzucanych naruszeń. Z istoty rzeczy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. - nie mógł dopuścić się naruszenia przepisów art. 9 ani art. 11 k.p.a., ponieważ ich nie stosował. Sąd pierwszej instancji uznając zasadność skargi A. M. uwzględnił jej wnioski i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Zgodnie z wymogiem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd sporządził uzasadnienie wyroku, które zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. Wskazując, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych..., Sąd podkreślił, że postępowanie przedmiotowe dotyczyło choroby zawodowej wyszczególnionej w poz. 5 wykazu chorób zawodowych, tj. przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc u skarżącego A. M., który pracował od 1963 r. do 1990 r. w Kopalni Węgla kamiennego "[...]" w narażeniu na działanie pyłu. Orzeczenia medyczne I i II stopnia nie stwierdziły u skarżącego opisanej w pkt 5 choroby z uwagi braku udokumentowania, iż skarżący w okresie do 1 roku od ustania narażenia zawodowego wykazał wystąpienie schorzenia. Taki wymóg zawierał § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. stwierdzając, że zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej powinno nastąpić w okresie zatrudnienia lub w okresie po ustaniu pracy w narażeniu nie później niż w okresie podanym w wykazie chorób zawodowych. Dla choroby określonej w poz. 5 wynosi to 1 rok. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wprowadzenie tego typu ograniczeń nie znajduje upoważnienia w delegacji ustawowej art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, który upoważnił Radę Ministrów tylko do określenia wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania a nie do określenia terminu udokumentowania objawów choroby zawodowej. Uchylając z tej przyczyny zaskarżoną decyzję, Sąd zgodnie z wymogami prawa pouczył organ, iż rozpoznając na nowo sprawę uwzględni brak podstawy prawnej do badania czy ujawnienie choroby u skarżącego nastąpiło w okresie podanym w rozporządzeniu. Ponadto Sąd zalecił organowi ustalenie czy choroba stwierdzona u skarżącego jest wywołana czynnikami szkodliwymi występującymi w warunkach pracy a nadto zlecił uzupełnienie materiału dowodowego przez dołączenie orzeczenia lekarskiego na okoliczność etiologii rozpoznanego schorzenia u skarżącego. Tak zebrany materiał dowodowy winien być zdaniem Sądu poddany ocenie, a jej wyniki poparte dowodami, na których organ oparł swoje stanowisko, a także wskazanie przyczyn jeśli określonym dowodom odmówił wiarygodności. Są to prawidłowe wskazania Sądu skierowane do organu, który będzie musiał na nowo rozpoznać sprawę. Sąd nie może w uzasadnieniu wyroku zawierać innych pozaprawnych wskazówek dla skarżącego, który w toku ponownego postępowania wyjaśniającego powinien dostosować się wyłącznie do wskazówek organu prowadzącego postępowanie. Bezzasadne jest oczekiwanie skarżącego by Sąd udzielił mu wskazówek, które przyczyniłyby się do orzeczenia choroby zawodowej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje sprawy co do istoty a jedynie kontroluje decyzję organu co do jej zgodności z prawem materialnym i procesowym. Z tych względów skarga kasacyjna nie mogła odnieść oczekiwanych skutków. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. stwierdzając bezzasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.