II SA/Wr 295/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: referent Kamil Demianiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB), po rozpatrzeniu odwołania M. S. (skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (PINB) z dnia [...] nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowalnych polegających na rozbudowie o przybudówkę na poziomie przyziemia budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] we W. - od strony wschodniej ww. budynku i granicy z działkami nr [...] oraz [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] we W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że na skutek zawiadomienia skarżącego odnośnie do legalności budowy przybudówki przylegającej do budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W., PINB przeprowadził w dniu [...] czynności kontrolne, w toku których ustalił, iż przy ul. [...] we W. stoi budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, trójkondygnacyjny, z dachem dwuspadowym o lekkim spadku z połaciami na różnych wysokościach. Od strony wschodniej budynku, na poziomie przyziemia od strony ogrodu, znajduje się przybudówka o konstrukcji murowanej, otynkowana. Posiada odwodnienie i zadaszenie z blachy trapezowej, z lekkim spadkiem. Od strony zewnętrznej wymiary przybudówki wynoszą [...] m x [...] m i wysokość w najniższym położeniu [...] m, w najwyższym położeniu [...] m. Odległość ściany obiektu od ogrodzenia z działką nr [...], [...], obręb [...] wynosi [...] m. Przybudówka nie posiada otworów okiennych, wewnątrz jest kratka wentylacyjna (przebicie przez ścianę). Doprowadzona do niej jest instalacja elektryczna. Posiada niezależne wejście od strony ogrodu - nie jest skomunikowana z pozostałą częścią budynku. Pomieszczenie przybudówki użytkowane jest na cele gospodarcze. Wewnątrz pomieszczenia przechowywane są narzędzia i artykuły ogrodowe. Obiekt utrzymany jest w dobrym stanie technicznym. Obecny podczas czynności kontrolnych L. H., właściciel budynku oświadczył, że przybudówka istnieje od co najmniej [...] od momentu nabycia przez niego domu. Nigdy wykonywał on żadnych robót polegających na rozbudowie wyżej wymienionego budynku mieszkalnego. Pismem z dnia [...] PINB dla miasta W. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie o przybudówkę na poziomie przyziemia budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] we W. - od strony wschodniej ww. budynku i granicy z działkami nr [...] oraz [...]. W toku postępowania PINB pozyskał akta archiwalne dotyczące i ustalił, że w organach architektoniczno – budowlanych nie ma pozwolenia na budowę ani zgłoszenia dotyczące rozbudowy wyżej wymienionego budynku. Z informacji z kartoteki budynków katastru miejskiego wynikało natomiast, że przedmiotowa przybudówka stanowi w stosunku do budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej - odrębny obiekt budowlany, którego powierzchnia zabudowy wynosi [...] i jego budowa została zakończona w [...] roku. DWINB podkreślił, że w tym zakresie informacja z katastru miejskiego jest zbieżna z oświadczeniem współwłaściciela nieruchomości odnośnie istnienia spornej przybudówki już w dacie nabycia przez nich nieruchomości w [...]. W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB dla miasta W. decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowalnych polegających na rozbudowie o przybudówkę na poziomie. W zażaleniu skarżący podniósł, że obiekt został wybudowany bez zezwolenia na budowę, zatem w warunkach samowoli budowlanej. Utrzymując zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyną w mocy DWINB wskazał, że zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, regulacji art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne – stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i ustalić okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ww. ustawy, a w przypadku nie zaistnienia przesłanek tam przewidzianych, czy istnieją podstawy do zastosowania art. 40 ustawy. Przepis art. 37 ust. 1 dawnego Prawa budowlanego dopuszcza orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy wówczas, gdy zachodzi jedna z wymienionych w nim przesłanek: znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. I tak, w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego może w ramach wzmiankowanej procedury legalizacyjnej prowadzonej w oparciu o art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.: wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu (art. 37), wydać decyzję nakazującą wykonanie określonych robót, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40) lub umorzyć postępowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ani nie ma też podstaw do wydania decyzji w trybie art. 40. Jak ustaliły organy, w czasie powstania przedmiotowej przybudówki roboty budowlane związane z rozbudową istniejącego budynku jednorodzinnego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Organ podkreślił również czas jaki upłynął od czasu wykonania przybudówki oraz fakt, że w okresie jej budowy spokojny stan władania nieruchomościami przy ul. [...] we W., co może świadczyć zarówno o akceptacji tej inwestycji przez ówczesnych właścicieli jak i istnieniu stosownych pozwoleń na budowę. Przez około 40 lat wykonanie tych robót nie było kwestionowane. Powołując się na szerokie i jednolite w tej kwestii orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podniósł, że należy odróżnić brak możliwości odnalezienia dokumentacji świadczącej o legalności danego obiektu od udowodnienia jego nielegalności. Samowoli budowlanej zaś domniemywać nie można. Organ podkreślił również, że przepisy obowiązujące w czasie realizacji spornej inwestycji - Prawo budowlane z 1974 r. - nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie art. 63 obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Odnosząc się do żądania Skarżącego dotyczącego wydania nakazu rozbiórki spornej przybudówki DWINB wyjaśnił, iż taka decyzja byłaby możliwa tylko w stosunku do obiektu wybudowanego nielegalnie wyłącznie w przypadku, gdyby tego rodzaju zabudowa była niedopuszczalna na tym terenie lub powodowała niebezpieczeństwo. Żadna z tych przesłanek w sprawie nie występuje. Skoro zaś ani nie można ustalić samowoli budowlanej, ani nawet w przypadku wykazania tej okoliczności, nakazanie rozbiórki obiektu nie byłaby możliwe, DWINB uznał, że decyzja umarzająca postępowanie jest prawidłowym rozstrzygnięciem. Nie godząc się z tym, M. S. wywiódł skarg go tutejszego Sądu, zarzucając decyzji DWINB naruszenie art. 7, 8, 70, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez pobieżne tylko wyjaśnienie stanu faktycznego i zaniechanie np. przesłuchiwania świadków na okoliczność daty powstania przybudówki, zaniechania ustalenia parametrów budowlanych przybudówki, w tym jej lokalizacji i odległości od granicy działki sąsiedniej. Zarzucił również dokonanie błędnej interpretacji art. 37 dawnego prawa budowlanego, wskazując, że wbrew przyjętemu przez organy stanowisku, przybudówka stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia albowiem ogranicza możliwości zabudowy działki sąsiedniej. Jako konsekwencję zaniedbań proceduralnych skarżący wskazał, że rozstrzygnięciu narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 48, 50 i 51 aktualnego prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 poz. 329.) dalej jako – "p.p.s.a.". Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Sprawa niniejsza dotyczy zgodności z prawem umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego o przybudówkę. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że prawidłowo uznały, że przybudówka ta została wybudowana przed 1 stycznia 1995 r., zatem stosownie do art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, regulacji art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne - do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym, ze wszystkie zarzuty skargi koncentrują się wokół tej okoliczności – daty wykonania robót budowlanych, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić tę kwestię. Aktualny właściciel nieruchomości na której wybudowano przybudówkę, oświadczył organom, że nieruchomość nabył wraz z żoną w [...] i była już w takim stanie jak obecnie, tj. dom wraz z przybudówką. Co istotniejsze, organy w toku postępowania pozyskały informację z katastru nieruchomości, że budowa przybudówki została w [...] roku zgłoszona do katastru miejskiego i od tego czasu płacono od niej podatek od nieruchomości. Opis przybudówki wraz z dokładnymi wymiarami i powierzchnią został przedstawiony w zgłoszeniu. Oznacza to bez żadnych wątpliwości, że przybudówka została wykonana w [...] roku. Trudno bowiem przyjąć jak chce skarżący, że tak naprawdę wybudowano ja kilkadziesiąt lat później, skoro już w [...] roku została zgłoszona wraz z dokładnym wskazaniem powierzchni do katastru miejskiego i aktualny stan obiektu jest zgodny ze zgłoszeniem z [...] roku. Fakt, że roboty wybudowana i obiekt powstał najpóźniej w [...] roku oznacza po pierwsze, że prawidłowo w sprawie zastosowano przepisy dawnego prawa budowlanego w myśl przytoczonego wcześniej art. 103 prawa budowalnego z 1994 r., a po drugie, że prawidłowo organy zaniechały prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia daty powstania przybudówki. Okoliczność istotna dla sprawy, tj który reżim prawny winien znaleźć zastosowanie w sprawie – ustawa z 1974 r. czy 1994 r., została bowiem wykazana w sposób nie pozostawiający wątpliwości. Okoliczności tej w szczególności nie podważyło złożone przez skarżącego oświadczenie pani T. P. z dnia [...], według którego przybudówkę postawił aktualny właściciel. Oświadczenie sporządzone zostało bez wskazania o jakie działki chodzi, bez nazwisk, bez konkretnych dat, nie wiadomo nawet której działki sąsiedniej jest właścicielem, a przede wszystkim pozostaje w jawnej sprzeczności z opisanym dokumentem pozyskanym z archiwum miasta W. Słusznie organy nie dały wiary ogólnemu oświadczenia osoby trzeciej, w miejsce dokumentu urzędowego. Tym samym zarzuty skargi w zakresie nieprzesłuchania świadków, kompletowania map i zdjęć na okoliczność ustalenia w jakiej dacie doszło do wykonania robót budowlanych nie zasługują na akceptację. Podobnie zarzut naruszenia art. 48, 50 i 51 Prawa budowalnego aktualnego nie mógł zasługiwać na akceptację, skoro przepisy tej ustawy w ogóle nie znajdowały zastosowania w sprawie. Skoro zatem, niewątpliwie w sprawie należało stosować przepisy dawnego prawa budowlanego, to należy wskazać, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy wówczas, gdy zachodzi jedna z wymienionych w nim przesłanek orzeka się gdy samowolnie wybudowany obiekt znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W niniejszej sprawie nie ustalono w ogóle, czy obiekt wybudowany został w ramach samowoli budowlanej. Jak słusznie podniosły organy obu instancji, przepisy obowiązujące w dacie wykonywania robót budowlanych nie nakładały obowiązku przechowywania dokumentacji budowalnej, zatem z braku dokumentacji nie można automatycznie domniemywać braku ich wydania. Nawet jednak gdyby przyjąć, że do samowoli doszło, to zgodnie z przytoczonymi przepisami, rozbiórka – zgodnie z żądaniem skarżącego - nie mogła być orzeczona. Wykonany obiekt nie znajduje się na terenie na którym – jakikolwiek obowiązujący – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabraniał takiej zabudowy, ani obiekt ten nie zagraża bezpieczeństwu ludzi czy mienia. Kompetentne w tym zakresie organy nadzoru budowlanego potwierdziły, że obiekt znajduje się w dobrym stanie technicznym. Przepisy prawa budowlanego z roku 1974 r, natomiast nie nakazują rozbiórki w sytuacji nieprawidłowej lokalizacji obiektu względem granicy z inną działką. Niewykluczone jest również, że wykonujący przybudówkę dysponował zgodą właściciela sąsiedniej działki na zbliżenie budowy do granicy, bowiem jak wskazały organy, przez 40 lat panował w tym miejscu spokojny stan posiadania. Dopiero skarżący, jako nowy właściciel działki sąsiedniej, zaczął domagać się wyjaśnienia legalizacji budowy. Sąd zgadza się z organami, że z uwagi na upływ czasu i zmiany właścicielskie, niemożliwe jest aktualnie ustalenia tych okoliczność, nadto nie są one relewantne dla sprawy, z uwagi na jednoznaczne brzmienie przepisów obowiązujących w sprawie. Podstawą prawną wydania w niniejszej sprawie decyzji organu I instancji był przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z wagi na brak przedmiotu postępowania, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytorycznie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, brak jest bowiem przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do orzekania merytorycznego w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. Czynności wyjaśniające podjęte w toku postępowania przez PINB, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, doprowadziły do niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, które były wystarczające do stwierdzenia, brak jest podstaw do stwierdzenia, że rozbudowa budynku mieszkalnego o przybudówkę nastąpiła w ramach samowoli budowalnej, a tym samym brak jest podstaw do orzekania nakazu rozbiórki. Reasumując Sąd stwierdza, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły należycie stan faktyczny sprawy i zebrały materiał dowodowy, który pozwolił na wydanie zgodnej z prawem decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zawierającym wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Organy wyjaśniły powody dokonania oceny legalności rozbudowy z uwzględnieniem przepisów zawartych w art. 37-41 dawnego.p.b., Zdaniem Sądu, podzielającego taką ocenę, w okolicznościach ustalonych w toku postępowania i wobec oznaczenia przedmiotu sprawy, brak było podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego. Konsekwencją braku możliwości merytorycznego orzekania w sprawie była konieczność zakończenia postępowania w inny sposób, tzn. poprzez orzeczenie niemerytoryczne, czyli umarzające postępowanie. Jednocześnie organy orzekające w postępowaniu instancyjnym w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji szczegółowo i wyczerpująco odniosły się do zarzutów zgłaszanych w toku postępowania przez stronę skarżącą. Sąd w składzie orzekającym w sprawie argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej akceptuje. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – stwierdzając że zaskarżona decyzja jako nie naruszająca prawa nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.