II SA/Bd 530/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...]. UZASADNIENIE Decyzją z 17 lutego 2022 r. nr ŚR.4222.53.22, Wójt Gminy Obrowo odmówił K. M. (skarżącej) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem – M. M.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wraz z wnioskiem skarżąca przedłożyła decyzję ZUS o przyznanym prawie do emerytury. Organ stwierdził, że ustalone prawo do emerytury stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."). Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z 14 kwietnia 2022 r. nr SKO-82-162/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy potwierdził prawidłowość stanowiska organu I instancji, że z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. bezsporna okoliczność uprawnienia skarżącej do emerytury stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie SKO nie jest uzasadnione odstępowanie od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a to z uwagi na istotę emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego jako – odpowiednio – substytutu wynagrodzenia wypłacanego w ramach zabezpieczenia społecznego oraz świadczenia przysługującego osobie zdolnej podjąć zatrudnienie, ale pozbawionej tej możliwości z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organ odwoławczy zakwestionował też możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokością emerytury netto a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. M. zakwestionowała stanowisko organów administracji. Podkreśliła trudną sytuację życiową związaną z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym od urodzenia synem. Wskazała, że pobierana emerytura wynosi jedynie 1300 zł i jest o prawie 1000 zł niższa niż świadczenie pielęgnacyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, toteż podlegają one uchyleniu. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zasadniczy problem prawny w niniejszej sprawie koncertuje się wokół tego czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną uzasadnia odmowę przyznania tego prawa w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Poza sporem w sprawie niniejszej pozostaje, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem (zaświadczenie o zaliczeniu do ww. do pierwszej grupy inwalidzkiej w aktach sprawy). Z zawartej w aktach sprawy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 1 marca 2021 r., nr ENM/10/056031253, wynika, że pobiera ona emeryturę w wysokości 1348,97 zł (kwota po waloryzacji od 1 marca 2021 r.). Bezspornym jest, że w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca korzystała z uprawniona do emerytury. Sąd popiera dominujące aktualnie stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Ograniczenie się obecnie wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów odmiennych niż rezultaty wykładni tego przepisu w dacie uchwalania ustawy, kiedy świadczenie pielęgnacyjne wynosić miało 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. W obecnych warunkach wysokość świadczenia pielęgnacyjnego przekracza minimalne wysokości emerytur i rent. Stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zasadnie w sprawie I OSK 254/20 NSA zwrócił w tym zakresie uwagę i odwołał się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Skoro celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (vide: wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy (czyli wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1b) ustawodawca pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504,), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Za słuszny uznać należy pogląd, który realizację uprawnienia osoby pobierającej świadczenie emerytalno-rentowe do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkuje dokonaniem przez tę osobę wyboru któregoś z konkurencyjnych świadczeń. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego. Swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Zawieszenie prawa do emerytury i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Podkreślenia w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga całkowite pominięcie przez organy okoliczności, że skarżąca jako matka niepełnosprawnego w stopniu znacznym dziecka (vide orzeczenie nr 44/3203/99 o ustaleniu stopnia niepełnosprawności M. M. oraz zaświadczenie SR w Toruniu z 17 listopada 2000 r. sygn. III R Nsm 384/00 o ustanowieniu opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionego syna) musiała uprzednio już łączyć pracę zawodową ze sprawowaniem opieki, co z pewnością miało wpływ na wysokość jej obecnego świadczenia emerytalnego. Prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokonywana w kontekście art. 17 ust. 1 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS prowadzi zatem do wniosku, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji skarżącej jest możliwe, jeżeli dokona ona wyboru jednego konkurencyjnego świadczenia kosztem drugiego. W konsekwencji powyższych wywodów stwierdzić należy, że na organie administracji publicznej ciążył obowiązek poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. Obowiązek ten wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W realiach niniejszej sprawy organy, ograniczając się do językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emeryturę złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r. (przede wszystkim tych dotyczących zakresu sprawowanej opieki i ewentualnego braku możliwości podjęcia zatrudnienia) wezwanie nie powinno być do strony kierowane. Wspomniana wyżej kwestia zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym synem została w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadniczo pominięta, co zresztą uznać należy za konsekwencję przyjętego przez organy stanowiska co do automatycznej stosowalności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wobec wnioskodawców uprawnionych do emerytury. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne jest zatem rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 2178/20, dostępny jw.). Faktyczne sprawowanie stałej i długotrwałej opieki oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia są zasadniczymi okolicznościami, które należy ustalić w sprawie. Rozważania organu w tym zakresie winny zaś znaleźć swoje jasne i szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Po ewentualnie pozytywnym zweryfikowaniu kwestii charakteru sprawowanej opieki i wobec bezspornej okoliczności uprawnienia skarżącej do emerytury, organ winien wezwać skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzja ZUS) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem. Rozstrzygnięcie sprawy uzależnione będzie w tej sytuacji (braku innych przesłanek negatywnych) od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.