I OSK 2181/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Iwona Bogucka NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S., J.S. i A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 165/20 w sprawie ze skargi K.S., J.S. i A.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2020 r. oddalił skargę K.S., J.S. i A.S. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w związku z nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli administracji publicznej i zaniechaniem uchylenia decyzji wydanej z naruszeniem: 1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegającym na zaakceptowaniu wadliwej decyzji pierwszej instancji i wydaniu wadliwej, nieodpowiadającej standardom praworządnego państwa decyzji przez organ drugiej instancji; 2) art. 7 kpa polegającym na zaakceptowaniu rozstrzygnięcia opartego na nieustalonym w sposób wyczerpujący stanie faktycznym, na wybrakowanym materiale dowodowym, bez dopuszczenia koniecznych w sprawie dowodów z opinii biegłych geodety i urbanisty; 3) art 7 kpa polegającym na zaakceptowaniu zaniechania przez organ pierwszej instancji powołania koniecznych dowodów z urzędu tj. opinii biegłych geodety i urbanisty, jak również na zaniechaniu powołania dowodów z opinii ww. biegłych z urzędu na etapie postępowania odwoławczego; 4) art. 8 § 1 kpa przez prowadzenie postępowania w drugiej instancji w sposób naruszający zaufanie do organów państwa, rozbudzając u skarżących poczucie krzywdy; 5) art. 11 kpa przez niepodjęcie próby przekonania skarżących o słuszności decyzji administracyjnych; 6) art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 3 w zw. z art. 83 kpa a contrario polegającym na zaakceptowaniu odstąpienia przez organ pierwszej instancji i samoistnym zaniechaniu przez Wojewodę powołania świadka w sprawie w osobie A.K. i oparciu rozstrzygnięcia na niejasnym co do okoliczności powstania "oświadczeniu" z [...] listopada 2015 r., tj. sprzed daty wszczęcia postępowania w sprawie niniejszej, skutkujące odebraniem skarżącym możliwości aktywnego uczestnictwa w sprawie i możliwości zadawania świadkowi pytań; 7) art. 77 § 1 kpa polegającym na zaakceptowaniu przez organ drugiej instancji, jak również nieuzupełnieniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 8) art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 3 kpa polegającej na zaakceptowaniu zaniechania przez organ i instancji powołania z urzędu dowodu z opinii biegłego geodety i urbanisty na okoliczność ustalenia, jaki był przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu z 18 maja 1977 r. cel tegoż wywłaszczenia, czego i kiedy dotyczyła jego zmiana, oraz by ustalić, które z zaplanowanych wcześniej inwestycji zostały faktycznie zrealizowane i kiedy; 9) art. 138 § 2 kpa polegającym na zaniechaniu przez Wojewodę uchylenia wadliwej decyzji pierwszej instancji i w konsekwencji zaniechaniu wskazania zakresu sprawy do wyjaśnienia, okoliczności, które należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy itp. ewentualnie naruszenie art. 136 § 2 kpa przez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w drugiej instancji. Pismem z 5 lipca 2021 r. skarżący kasacyjnie zrzekli się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z [...] maja 1977 r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa stanowiącej własność W.S. nieruchomości o pow. 5876 m2, położonej w W. przy ul. [...] z przeznaczeniem pod Wytwórnię Antybiotyków przy istniejących już Zakładach Farmaceutycznych "P." i strefę ochronną tego zakładu oraz pod budowę ulicy [...] na odcinku ul. [...] - granica miasta. Pismem z [...] listopada 2017 r. K.S. wystąpił z wnioskiem o zwrot wskazanej powyżej nieruchomości lub zawarcie ugody w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość. Pismem z [...] kwietnia 2018 r., J.S., K.S., A.S. oraz Z.S. wnieśli o zwrot spornej nieruchomości spadkobiercom pierwotnej właścicielki. Następnie pismem z [...] czerwca 2018 r. K.S., działając w imieniu własnym oraz pozostałych wnioskodawców, za pośrednictwem pełnomocnika J.S., wystąpił o wszczęcie postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Prezydent W. orzekł o odmowie zwrotu spornej nieruchomości w zakresie postępowania prowadzonego z wniosku J.S., K.S. oraz A.S. oraz o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu tej nieruchomości zainicjowanego wnioskiem Z.S., wskazując, że nie jest ona spadkobiercą pierwotnej właścicielki i nie wykazała interesu prawnego do występowania w roli strony w postępowaniu zwrotowym. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a realizacja na spornym terenie drogi publicznej wyklucza jej zwrot. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ szczegółowo omówił cel wywłaszczenia nieruchomości wraz z podziałem na poszczególne inwestycje szczegółowe. Wskazał, że pierwotny cel wywłaszczenia uległ zmianie, w ten sposób, że zmianie nie uległy rodzaje inwestycji, na których realizację została wywłaszczona sporna nieruchomość, ale z uwagi na konieczność posadowienia linii ciepłowniczej w pasie budowanej drogi publicznej zmianie uległy wzajemne proporcje powierzchni zajętych pod poszczególne inwestycje. Organ wyjaśnił przy tym, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zdjęć lotniczych, ustalono, że cel wywłaszczenia został we właściwym terminie zrealizowany. Wskazał także, że sporna nieruchomość nie stanowi obecnie własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego co wyklucza możliwość dokonania zwrotu nieruchomości. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wskazał, że cel wywłaszczenia został ustalony na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów. W ocenie sądu fakt powstania obiektów tymczasowych stanowiących zaplecze budowy obiektu kubaturowego mieścił się w celu wywłaszczenia, gdyż służył realizacji inwestycji, na której potrzeby pozyskano sporną nieruchomość. Wywiódł, że obiekty te pełniły funkcje biurowo-administracyjną, magazynową i socjalną i nie mogą być uznane, jak chcieli tego skarżący, za miejską bazę hotelowo-socjalną miasta W. Sąd uznał, że zmiana celu wywłaszczenia mieściła się w granicach celu publicznego i nie zmieniała charakteru pierwotnego wywłaszczenia. Zaznaczył także, że utrata władania wywłaszczoną nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego stanowi przeszkodę do dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), dalej: ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Jednocześnie w myśl art. 137 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie zwrotowe jest ustalenie, jaki był cel wywłaszczenia, czy został on zrealizowany i w jakiej ewentualnie dacie to nastąpiło. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy prowadzące postępowanie zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na ustalenie celu, na który wywłaszczono sporną nieruchomość. Organy ustaliły bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że sporna nieruchomość została wywłaszczona na potrzeby budowy wytwórni antybiotyków przy Zakładach Farmaceutycznych "P." wraz ze strefą ochronną tego zakładu oraz pod budowę drogi publicznej. Prowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło również na ustalenie, że ze względu na posadowienie w pasie budowanej drogi linii ciepłowniczej pierwotny cel wywłaszczenia został zmodyfikowany w ten sposób, że odmiennie ustalono wzajemne proporcje powierzchni, w jakich poszczególne zamierzenia inwestycyjnego zajmowały wywłaszczoną nieruchomość. Zmiana ta nie powoduje jednakże odstąpienia od realizacji którejkolwiek części pierwotnego celu wywłaszczenia. Zaznaczyć przy tym należy, że organy opierając się na zdjęciach lotniczych z lat 80-tych ustaliły, że planowane inwestycji zostały zrealizowane. Wybudowane zostały zarówno droga publiczna, jak i budynki produkcyjne przy zakładach farmaceutycznych. Jednocześnie wyjaśnić należy, że urządzenie strefy ochronnej polega nie na budowie na tym terenie jakichkolwiek określonych obiektów, ale ustanowieniu strefy oddzielającej obiekt podlegających ochronie lub stanowiący zagrożenie od odpowiednio obiektów mogących mieć na niego negatywny wpływ albo obiektów, którym może zagrażać obiekt separowany. W przypadku spornej nieruchomości zagospodarowanie strefy ochronnej polegało na obsadzeniu jej roślinnością wysoką i niską. Zgodzić należy się także z Sądem pierwszej instancji, że realizacja wskazanego powyżej zamierzenia inwestycyjnego polegała na budowie określonych obiektów – drogi publicznej i obiektu kubaturowego, co wymagało przeprowadzenia określonych prac budowlanych i konstrukcyjnych. W celu przeprowadzenia tych prac na wywłaszczonej nieruchomości posadowione zostały tymczasowe obiekty służące jako pomieszczenia magazynowe, biurowo-administracyjne oraz socjalne dla pracowników realizujących wskazane powyżej obiekty. Analiza funkcji tych budynków wskazuje, że służyły one realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia i ich wzniesienie nie może być traktowane jako realizacja odmiennego od pierwotnego celu inwestycyjnego, a w szczególności brak jest podstaw do uznania, że obiekty te stanowiły jakiekolwiek zaplecze hotelowo-socjalne miasta. Mając powyższe na uwadze, zauważyć należy, że zakres ustalonego stanu faktycznego był adekwatny do art. 136 ust. 3 ugn. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła również potrzeba do powoływania biegłego geodety oraz urbanisty. W sprawie tej ustalenie celu wywłaszczenia oraz zbadanie stopnia jego realizacji nie wymagały umiejętności czy wiedzy specjalnych i okoliczności te mogły zostać ustalone bezpośrednio przez organ na podstawie zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym dokumentów. W świetle powyższych ustaleń ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uznania, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające. Tym samym brak było podstaw do naruszenia art. 7, art. 10 § 1,art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 3, art. 83 oraz art. 84 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa. Brak było bowiem w postępowaniu odwoławczym podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Postępowanie wyjaśniające w pierwszej instancji zostało przeprowadzone prawidłowo i dostarczyło wyników umożliwiających wydanie decyzji na podstawie art. 136 ust.3 ugn. W sprawie nie zachodziła zatem podstawa uzupełnienia materiału dowodowego. Ponadto zastosowanie art. 136 § 2 kpa możliwe jest wyłącznie w sytuacji zawarcia w odwołaniu od decyzji organu i Instancji wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób również uznać, że orzekające w sprawie organy naruszyły zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 kpa, czego nie dostrzegł Sąd I Instancji. Wydane decyzje administracyjne zawierają bowiem szczegółowe i logiczne uzasadnienie wydanych rozstrzygnięć znajdujące pokrycie w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu wyjaśniającym. Wyjaśniły bowiem stronom postępowania zasadność przesłanek, którymi kierowały się, wydając kwestionowane przez skarżących rozstrzygnięcia. Fakt, że skarżący nie zgadzają się z jego kierunkiem i kwestionują jego zasadność, upatrując wadliwości decyzji w zarzucanych przez nich brakach postępowania wyjaśniającego, nie oznacza, że organy wydając te decyzje, dopuściły się naruszenia art. 11 kpa, a kontrolujący postępowanie administracyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował to naruszenie. W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, nie przeprowadził kontroli działalności administracji bądź, że przeprowadzona kontrola była wadliwa. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.