II GSK 1912/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 452/11 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] na postanowienie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany cech objętych wpisem do Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej i wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 452/11, uwzględnił skargę Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] (dalej także: "WFOŚiGW"), uchylając zaskarżone postanowienie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Statystycznego w [...] z dnia [...] października 2010 r., w którym odmówiono skarżącemu dokonania zmiany cech objętych wpisem do Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej (dalej także: "KRUPGN") oraz wydania zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym REGON uwzględniającego żądane cechy. Sąd pierwszej instancji przedstawił w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i oceną prawną przyjętą przez organy administracji. Organy te ustaliły, że wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. WFOŚiGW zwrócił się do Urzędu Statystycznego w [...] o zmianę cech objętych wpisem w KRUPGN. Z wydanego przez organ I instancji zaświadczenia o nadaniu skarżącemu numeru identyfikacyjnego REGON [...] wynikało bowiem, że w Rejestrze zostały ujawnione następujące dane przypisane WFOŚiGW: - szczególna forma prawna: wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne, - własność: własność samorządowa. Zdaniem skarżącego, dane te należało zmienić, bowiem WFOŚiGW jest samorządową osobą prawną (a nie wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną) oraz podmiotem odrębnym i niezależnym od samorządu województwa zarówno pod względem organizacyjnym, własnościowym, finansowym, jak i prawnym (a zatem nie stanowi własności samorządowej). Organy administracji odmówiły dokonania wnioskowanych zmian, wskazując jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.). Zdaniem Prezesa GUS, WFOŚiGW błędnie założył, że szczególna forma prawna "wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna" (kod 31), o której mowa w § 8 pkt 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wniosków ankiet i zaświadczeń oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej (Dz. U. Nr 69, poz. 763 ze zm.; dalej zwane "rozporządzeniem w sprawie REGON") jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.). Pojęcie samorządowych jednostek organizacyjnych należy rozumieć szeroko, zarówno jako osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz jako jednostki tworzone przez samorząd na podstawie odrębnych ustaw oraz tworzone wprost w drodze ustawy. Podstawowym kryterium zaklasyfikowania do danej grupy w przypadku jednostek sektora finansów publicznych jest organ założycielski bądź nadzoru. Dane dotyczące takiego organu są wpisywane w rubryce oznaczonej nr 54 na wniosku RG-1 opisanej jako "Nazwa organu założycielskiego/nadzorującego". W rozważanym przypadku informacja ta dotyczy organu nadzorującego jakim jest zarząd województwa w myśl art. 400r ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji naruszały przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to uchyleniem tych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał, że sposób zaklasyfikowania podmiotu w rejestrze REGON jest odzwierciedleniem stanu prawnego wynikającego z aktów prawnych kreujących dany typ podmiotu, czyli jest skutkiem wynikającym z przyjęcia określonych rozwiązań prawnych przez ustawodawcę. Byt prawny wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej reguluje ustawa Prawo ochrony środowiska, która w art. 400 ust. 2 określa, że wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Z kolei pojęcie wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej określa ustawa o samorządzie województwa, która w art. 8 ust. 1 stanowi, że w celu wykonywania zadań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne oraz może zawierać umowy z innymi podmiotami. Ustawa ta nie definiuje pojęcia "wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej", ale w jej przepisach można znaleźć szereg sformułowań dotyczących wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 8 ust. 1, art. 18 pkt 19f, art. 41 ust. 2 pkt 6, art. 43 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47 ust. 2), przy czym z unormowań tych wynika, że regulacje ustawy nie wykraczają poza zakres jednostek organizacyjnych o charakterze samorządowym lub osób prawnych tworzonych wyłącznie przez województwo. Nie obejmują natomiast osób prawnych tworzonych w innym trybie, np. z mocy ustawy. Pojęcie wojewódzkiej jednostki organizacyjnej obejmuje zarówno wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne, jak i wojewódzkie osoby prawne oraz inne podmioty tworzone na podstawie przepisów ustawy przez województwo, ale nie może ono wykraczać poza materię objętą regulacją ustawy, a w szczególności rozciągać się na jednostki działające wprawdzie na obszarze województwa, w stosunku do których województwo ma określone uprawnienia kontrolno-organizacyjne, nie będące jednak samorządowymi jednostkami organizacyjnymi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, do żadnej z tak określonych wojewódzkich jednostek organizacyjnych nie można zaliczyć wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Podstawa utworzenia i zasady organizacji wojewódzkiego funduszu, a także zakres działań został określony w ustawie Prawo ochrony środowiska. Fundusz ten, zgodnie z art. 400 ust. 2 wspomnianej ustawy, jest samorządową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, a także prowadzi samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając z posiadanych środków i uzyskanych wpływów wydatki na finansowanie zadań określonych w ustawie oraz kosztów działalności (art. 400q ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Zatem w przeciwieństwie do wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, wojewódzkie fundusze nie są tworzone przez województwo, lecz w drodze ustawy, jak również województwa nie wyposażają ich w majątek. Wojewódzkie fundusze działają wprawdzie na obszarze województwa, ale zarządy województw w stosunku do nich są tylko organami nadzoru. Brak jest po stronie sejmiku województwa uprawnienia kontrolnego w stosunku do wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, jak ma to miejsce w stosunku do wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Ponadto, powiązanie działalności wojewódzkich funduszy z ustawą o finansach publicznych powoduje, iż funkcjonują one jako jednostki sektora finansów publicznych, których celem jest wykonanie zadań wyodrębnionych z budżetu, a wynikających wprost z ustawy, stanowiącej podstawę ich powołania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie są to zatem wojewódzkie jednostki organizacyjne, gdyż wojewódzkie fundusze stanowią osobny twór organizacyjny, wyposażony w osobowość prawną i funkcjonujący obok tych jednostek. Nie można zatem uznać, że wojewódzkie fundusze są wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, mienie wojewódzkiego funduszu jest własnością samorządową oraz że organem założycielskim funduszu jest właściwy marszałek województwa, jak to wskazano postanowieniu organu I instancji. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes Głównego Urzędu Statystycznego i zaskarżając to orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o jego zmianę poprzez oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu Prezes Głównego Urzędu Statystycznego stwierdził w szczególności, że błędne jest założenie przyjęte przez WFOŚiGW i Sąd pierwszej instancji, że szczególna forma prawna "wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna" (kod 31), o której mowa w § 8 pkt 17 rozporządzenia w sprawie REGON jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Podział szczególnych form prawnych, o których mowa w § 8 pkt 15-17 wspomnianego rozporządzenia, czyli samorządowych jednostek organizacyjnych, na odpowiednie szczeble: wojewódzkie, powiatowe i gminne wynika z art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustaw szczególnych rozstrzygających strukturę samorządu terytorialnego w Polsce. Pojęcie samorządowych jednostek organizacyjnych należy rozumieć szeroko, zarówno jako osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz jako jednostki tworzone rzez samorząd na podstawie odrębnych ustaw oraz tworzone wprost w drodze ustawy. Zgodnie z przyjętą systematyką na formę prawną w rejestrze REGON składa się podstawowa forma prawna (to jest określenie, czy podmiot jest osobą prawną, jednostką organizacyjną niemajacą osobowości prawnej, czy osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą) oraz szczególna forma prawna dla określenia, czy podmiot jest zaklasyfikowany do jednej z grup wymienionych w § 8 rozporządzenia w sprawie REGON. Forma prawna określona w rejestrze REGON musi być rozpatrywana łącznie. Branie pod uwagę wyłącznie szczególnej formy prawnej z pominięciem podstawowej formy prawnej nie przekazuje pełnej informacji o podmiocie i jest niedopuszczalną praktyką. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na dwóch podstawach, to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie stanowią niezbędne elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Wynika to z podstawowej zasady obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - związania podstawami skargi kasacyjnej, bowiem NSA rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika to z treści rozpoznawanej skargi kasacyjnej, jej autor nie wskazał w petitum tego środka odwoławczego żadnych przepisów, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że autor skargi kasacyjnej jedynie podważa pogląd Sądu pierwszej instancji – używając przy tym pojęcia "błędne jest założenie" – iż szczególna forma prawna "wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna", o której mowa w § 8 pkt 17 rozporządzenia w sprawie REGON jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 8 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie województwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, które zarzuca się Sądowi pierwszej instancji, oraz jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu oraz jego właściwe zastosowanie (zob. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1650/11; także omówienie licznych orzeczeń w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, art. 176). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawiona wyżej konstrukcja skargi kasacyjnej, przy jej oczywistej nieprawidłowości, pozwala jednak na odniesienie się do jedynego zarzutu skierowanego do zaskarżonego wyroku, a mianowicie zarzutu wadliwego zastosowania przepisu art. 8 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie województwa w związku z § 8 pkt 17 rozporządzenia w sprawie REGON. W istocie jednak zarzut ten jest całkowicie chybiony, wręcz niezrozumiały, jeśli wziąć pod uwagę ustalenia Sądu pierwszej instancji, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten bowiem stwierdził, że pojęcie wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej określa ustawa o samorządzie województwa, która w art. 8 ust. 1 stanowi, że w celu wykonywania zadań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne, przy czym do żadnej z określonych w tej ustawie wojewódzkich jednostek organizacyjnych nie można zaliczyć wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przesądza o tym podstawa utworzenia i zasady organizacji wojewódzkiego funduszu, a także zakres działań określony w ustawie Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji Sąd stwierdził, że wskazany fundusz jest samorządową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych i nie można uznać, że wojewódzkie fundusze są wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, a mienie wojewódzkiego funduszu jest własnością samorządową oraz że organem założycielskim funduszu jest właściwy marszałek województwa, jak to wskazano w postanowieniu organu I instancji. Już samo zestawienie zarzutu skargi kasacyjnej z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji wskazuje, że podniesiony zarzut w istocie nie zawiera argumentacji, która mogłaby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poddanie merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie tego zarzutu, co przesądza o niezasadności skargi kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.