I SA/Ol 528/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na czynność Prezydenta Miasta Elbląga w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego postanawia: odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia UZASADNIENIE C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej: "strona", "skarżąca", "Spółka") wniosła skargę na czynność w postaci wystąpienia pokontrolnego Prezydenta Miasta Elbląga z 12 września 2022 r., nr DKiM.1711.2.1.2022.MK, w sprawie kontroli prawidłowości dotacji udzielonych w latach 2019-2020 Spółce jako organowi prowadzącemu dla szkół prowadzonych na terenie Miasta Elbląga, tj. Szkoły Policealnej [...] w E., Szkoły Policealnej [...] w E., Szkoły Policealnej [...] w E., Szkoły Policealnej [...] w E. oraz Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...] w E. Wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności czynności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, Spółka zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dotacja w latach 2019-2020 została pobrana w nadmiernej wysokości, podczas gdy pobrana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu przedstawiła stanowisko, że działanie organu stanowi czynność z zakresu administracji publicznej z administracji publicznej dotyczącą stwierdzenia obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Mimo iż wynik kontroli sam w sobie nie stanowi formalnego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie jest decyzją administracyjną i władczym rozstrzygnięciem oraz nie służą od niego środki odwoławcze, to jednak wystąpienie pokontrolne, jeśli stwierdza określone uchybienia i wskazuje na obowiązek ich usunięcia, jest czynnością materialno-techniczną dotyczącą stwierdzenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W związku z powyższym może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym organ zobowiązał skarżącą do zwrotu określonej kwoty dotacji pod rygorem negatywnych skutków. W ocenie skarżącej, samo przeprowadzenie kontroli nie może być przedmiotem skargi, gdyż nie rodzi po stronie kontrolowanego praw lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednak wynik w postaci wystąpienia pokontrolnego już tak. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Zdaniem organu, wystąpienie pokontrolne może być czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., o ile dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie wystąpienie pokontrolne nie miało charakteru władczego. Wskazało wyłącznie określone uchybienia oraz opis ustaleń faktycznych. Potwierdza to zawarte w nim stwierdzenie, że strona może dobrowolnie zwrócić dotację w terminie 15 dni od dnia doręczenia wystąpienia pokontrolnego, pod rygorem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądowym na gruncie powołanego wyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przyjmuje się, że wynik kontroli może być czynnością z zakresu administracji publicznej, o ile dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto akty te i czynności charakteryzuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej (postanowienie NSA z 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10). Czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest działaniem faktycznym adresowanym do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, którego podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia (lub nałożenia obowiązku). Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jego sytuację prawną (wyrok WSA w Gliwicach z 6 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 686/19). Zdaniem strony skarżącej, wystąpienie pokontrolne, skoro stwierdza określone uchybienia i wskazuje obowiązek ich usunięcia, jest czynnością materialno-techniczną dotyczącą stwierdzenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W ocenie Sądu, stanowisko to nie jest trafne. Zaskarżone w tej sprawie wystąpienie pokontrolne Prezydenta Miasta Elbląga z 12 września 2022 r. zostało wydane na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Elblągu z 4 listopada 2021 r., nr XX/603/2021, w sprawie w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Elbląg dla publicznych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub właściwy minister oraz trybu prowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2021 r. poz. 4204). W § 5 ust. 8 tej uchwały postanowiono, że ustalenia kontroli opisuje się w protokole z kontroli. Zgodnie z § 5 ust. 11 uchwały, w razie zgłoszenia zastrzeżeń przez kontrolowanego, kontrolujący zobowiązany jest dokonać ich analizy, a w razie konieczności podjąć dodatkowe czynności kontrolne. Stosownie do § 5 ust. 14 uchwały, w razie nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części, kontrolujący przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia. Po przekazaniu stanowiska, o którym mowa w ust. 14 kontrolujący przedkłada organowi prowadzącemu lub osobie upoważnionej przez organ prowadzący protokół kontroli do podpisania w terminie 7 dni, o czym stanowi § 5 ust. 15 uchwały. Jeżeli organ prowadzący lub osoba upoważniona odmawia podpisania protokołu - protokół podpisują jedynie osoby kontrolujące, czyniąc w nim adnotację o odmowie podpisania protokołu (§ 5 ust. 16 uchwały). Odmowa podpisania protokołu kontroli przez organ prowadzący nie wstrzymuje sporządzenia wystąpienia pokontrolnego (§ 5 ust. 17 uchwały). Stosownie do § 5 ust. 18 uchwały, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości Prezydent Miasta Elbląg sporządza wystąpienie pokontrolne kierowane do organu prowadzącego. W ocenie Sądu, zawarte w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym stwierdzenie, że skarżąca Spółka, jako organ prowadzący szkoły, pobrała dotację w nadmiernej wysokości nie nakłada na stronę obowiązku, lecz jedynie możliwość zapłaty wskazanej w tym wystąpieniu kwoty na zasadzie dobrowolności (postanowienie NSA z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 467/21). Potwierdza to wprost stwierdzenie końcowe zawarte w skarżonym wystąpieniu pokontrolnym, że w terminie 15 dni od dnia doręczenia wystąpienia strona powinna zwrócić dobrowolnie kwotę dotacji w wysokości [...] zł, powiększoną o odsetki za zwłokę, pod rygorem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji. Dokument ten nie jest zatem bezpośrednią podstawą nałożenia obowiązków na kontrolowaną Spółkę, czy też prowadzenia egzekucji. Jest elementem postępowania kontrolnego odnoszącym się wyłącznie do ustaleń faktycznych. Zatem stanowi jedynie środek dowodowy, który może być wykorzystany w innym postępowaniu, przy czym ustalenia w nim zawarte mogą być kwestionowane przez stronę tego postępowania. Uznać zatem należy, że wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (postanowienia NSA: z 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2250/16, z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1591/15; z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 467/21; z 7 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3807/17; z 24 września 2021 r., sygn. akt II GSK 1051/21; z 18 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1501/22). Wydanie wystąpienia pokontrolnego nie oznacza, że stanowi ono akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona, nie zgadzając się z zaleceniem zwrotu dotacji, może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie dotacji, którą może następnie kwestionować w toku instancji administracyjnej i sądowej. W związku z powyższym należało uznać, że wystąpienie pokontrolne nie mieści się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. aktach lub czynnościach, gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisów prawa (postanowienie NSA z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1051/21). W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.