II OSK 1471/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. "[...]" z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 419/19 w sprawie ze skargi S. "[...]" z siedzibą w B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 419/19, oddalił skargę S. [...] z siedzibą w B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1, art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), nałożył na T. S. – inwestora zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem dwustanowiskowym wraz z wewnętrzną linią zalicznikową energii elektrycznej od skrzynki pomiarowej do budynku oraz zbiornika na nieczystości ciekłe z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej na dz. nr [...] w miejscowości B., gm. Z." – karę z tytułu nielegalnego podjęcia użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem dwustanowiskowym w wysokości 10.000 złotych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że przedmiotowa inwestycja w momencie podjęcia nielegalnego użytkowania nie była objęta kompletnym zakończeniem przewidzianych prac budowlanych i inwestor nie dysponował oświadczeniem kierownika budowy o zakończeniu budowy. Przed dokonaniem zgłoszenia zakończenia budowy przedmiotowego budynku, tj. jeszcze w trakcie jego realizacji, inwestor przystąpił do użytkowania pomieszczeń garażu wbudowanego w będącym w budowie budynku mieszkalnym, określonym wydaną na jego realizację decyzją pozwolenia na budowę kategorią I oraz kategorią VIII. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli T. S. i S. [...] z siedzibą w B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., po rozpatrzeniu zażaleń ww. podmiotów, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji przytoczył treść art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz wskazał, że inwestor przystąpił do nielegalnego użytkowania części garażowej zaprojektowanej w budowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym w miejscowości B. Pomimo że budynek nie został jeszcze ostatecznie wykończony, prowadzone były w nim prace naprawcze pojazdów, garaż wyposażony został w urządzenia hydrauliczne (podnośnik), urządzenia pneumatyczne, kompresor, skrzynie narzędziowe, narzędzia podręczne. Powyższe okoliczności dokumentują bezsprzecznie wykonane w trakcie kontroli fotografie, na których uwidocznione zostały pojazdy w trakcie napraw. Następnie, organ wojewódzki stwierdził, że zgodnie z art. 59f i art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oblicza się według wzoru: (S x K x W) x 10, gdzie: S - oznacza stawkę opłaty, która wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 ustawy); K - oznacza współczynnik kategorii obiektu budowlanego, przedmiotowemu obiektowi przypisano kategorię I, dla której współczynnik wynosi - 2; W - oznacza współczynnik wielkości obiektu budowlanego wynosi -1,0; 10 - współczynnik dziesięciokrotnego podwyższenia przyjęty na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego obliczonego na podstawie ww. wzoru i współczynników, w tym przypadku wynosi: (S x K x W) x 10 = (500 zł x 2 x 1,0 ) x 10 = 1000 x 10 = 10 000 zł. Nawiązując do zarzutu nieprawidłowego określenia wysokości kary, organ zażaleniowy wskazał, że podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, iż organ ustalając karę związany jest treścią prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie określonej w niej kategorii obiektu wynikającej z jego przeznaczenia, co oznacza, że nie jest on uprawniony do kreowania własnych ocen w tym zakresie. Określenie kategorii obiektu budowlanego stanowi element merytoryczny decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek zamieszczania przez organy administracji budowlanej kategorii obiektu w decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. Zamieszczenie elementu decyzji w postaci ustalenia kategorii obiektu w decyzji o pozwoleniu na budowę wpływa na dalsze etapy procesu inwestycyjnego, w tym przede wszystkim na określenie sposobu jego legalnego zakończenia. Zaliczenie obiektu budowlanego do określonej kategorii następuje na etapie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i wymaga zamieszczenia, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, informacji o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane. Ustalona w decyzji o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego. Pismem z dnia 4 marca 2019 r. S. [...] z siedzibą w B. złożyło skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku wykorzystywanego jako warsztat samochodowy, podlega w niniejszej sprawie wyliczeniu przy zastosowaniu współczynnika (k) odpowiadającego przeznaczeniu budynku przewidzianemu w pozwoleniu na budowę (kategoria I – garaż budynku mieszkalnego jednorodzinnego), a nie przeznaczeniu faktycznie wykorzystywanego pomieszczenia (kategoria XVII – pomieszczenie, w którym mieści się warsztat samochodowy). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że w jego ocenie, nie budzą wątpliwości poczynione w niniejszej sprawie ustalenia faktyczne oraz ich subsumpcja pod hipotezę normy wynikającej z zastosowanych przepisów. Zebrany materiał dowodowy potwierdza w szczególności to, że T. S. przystąpił do nielegalnego użytkowania części garażowej zaprojektowanej w budowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym w miejscowości B. Mimo że budynek nie został jeszcze ostatecznie wykończony, prowadzone były w nim prace naprawcze pojazdów, garaż wyposażony został w urządzenia hydrauliczne (podnośnik), urządzenia pneumatyczne, kompresor, skrzynie narzędziowe, narzędzia podręczne. Spełnione zostały zatem przesłanki do wymierzenia przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Sąd uznał także, że wymierzona kara pieniężna w wysokości 10.000 złotych, została obliczona prawidłowo. Przyznał rację organowi wojewódzkiemu, że ustalenie w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii obiektu wpływa na dalsze etapy procesu inwestycyjnego, w tym przede wszystkim na określenie sposobu jego legalnego zakończenia. Ustalona w decyzji o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego. Odwołał się w tym względzie do poglądu prezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2205/12. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło S. [...] z siedzibą w B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżące kasacyjnie S., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59f ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania budynku podlega wyliczeniu przy zastosowaniu współczynnika (k) odpowiadającego przeznaczeniu budynku przewidzianemu w pozwoleniu na budowę, a nie przeznaczeniu faktycznie wykorzystywanego pomieszczenia, a w konsekwencji, poprzez niewłaściwe zastosowanie przytoczonych przepisów i przyjęcie, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku faktycznie wykorzystywanego jako warsztat samochodowy, podlega w niniejszej sprawie wyliczeniu przy zastosowaniu współczynnika (k) odpowiadającego przeznaczeniu budynku przewidzianemu w pozwoleniu na budowę (kategoria I - garaż budynku mieszkalnego jednorodzinnego), a nie przeznaczeniu faktycznie wykorzystywanego pomieszczenia (kategoria XVII - pomieszczenie, w którym mieści się warsztat samochodowy). W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S. wniósł o jej odrzucenie, poddając w wątpliwość legitymację S. do bycia stroną niniejszego postępowania, ze względu na określone w statucie cele działania organizacji, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej, jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zarzucała naruszenie art. 59 f ust.1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm. dalej powoływana jako Prawo budowlane) poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania budynku podlega wyliczeniu przy zastosowaniu współczynnika (k) odpowiadającego przeznaczeniu budynku przewidzianemu w pozwoleniu na budowę, a nie przeznaczeniu faktycznie wykorzystywanego pomieszczenia. Spór dotyczy kwestii związania organu nadzoru budowlanego w postępowaniu o nałożenie kary o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, treścią decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie określenia w tej decyzji kategorii obiektu budowlanego ustalanej na podstawie załącznika do ustawy prawo budowlane. W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika to z niekwestionowanego stanu faktycznego, inwestor zrealizował na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] dnia [...]. 09. 2015r., znak: [...] budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem dwustanowiskowym. W decyzji tej, Starosta określił kategorię obiektu jako I – budynki mieszkalne jednorodzinne. W obiekcie w trakcie jego realizacji dopuszczono się pewnych odstępstw. Dotyczyły one podwyższenia stropu w garażu i wysokości poddasza a także wykonania kanału. Zmiany te nie spowodowały powiększenia kubatury obiektu, jego wysokości ani kształtu dachu. Garaż został wyposażony w urządzenia umożliwiające naprawę samochodów. Inwestor, przed zakończeniem budowy przystąpił jedynie do użytkowania garażu wykorzystując go do napraw samochodów. Uwzględniając powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że karę za przystąpienie do użytkowania garażu należało nałożyć przy uwzględnieniu kategorii obiektu określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż złożenie przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy albo wniosku o udzielenie mu pozwolenia na jego użytkowanie, umożliwia właściwemu organowi sprawdzenie i dokonanie między innymi oceny, czy przedmiotowy obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, czy też z odstępstwami od tegoż pozwolenia, a jeżeli tak, to czy odstępstwa te miały charakter istotny czy też nie. Jedyną przesłanką nałożenia sankcji przewidzianej w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest natomiast przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem warunków określonych w art. 54 albo 55 tej ustawy. Jest to odrębny delikt administracyjny, nie związany z innymi uchybieniami jakich dopuścił się inwestor w procesie budowlanym. Tym samym brak jest podstaw, przy nakładaniu tej sankcji, do oceny jakiego rodzaju ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego, czy przewidzianego w decyzji o pozwoleniu na budowę sposobu użytkowania obiektu dopuścił się inwestor. Kwestie te powinny być rozważone w odrębnych postępowaniach. Ustalenie kategorii obiektu budowlanego następuję natomiast w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, albo w tzw. postępowaniu legalizacyjnym jakim jest zatwierdzenie projektu jeżeli budowa została zakończona. Ustalenie kategorii obiektu budowlanego niewątpliwie wpływa także na dalsze etapy procesu inwestycyjnego, w tym przede wszystkim na określenie sposobu jego legalnego zakończenia. Zgodnie, bowiem z treścią art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zaliczenie obiektu budowlanego do określonej kategorii jest jedną z podstaw ustalenia, czy w danej sprawie wymagane będzie pozwolenie na użytkowanie, czy też dokonanie zgłoszenia, o jakim mowa w art. 54 tej ustawy. Ustalenie tej kwestii następuje na etapie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i wymaga zamieszczenia w pozwoleniu, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, informacji o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. Z przytoczonych powodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalona w decyzji o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. II OSK 632/11, z dnia 13 września 2011r, sygn. akt II OSK 1327/10, z dnia 13 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2205/12 dostępne w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. W sprawie nie rozstrzygano o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika T. S. bowiem nie zaistniały przesłanki określone z art. 204 p.p.s.a.