II OW 135/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego a Starostą Powiatu Tarnogórskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w ramach skupu surowców wtórnych postanawia: wskazać Marszałka Województwa Śląskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE A. K. i R. K. wspólnicy Spółki Cywilnej "[...]" Firma Handlowo-Transportowo-Usługowa z siedzibą w O. przy ul. [...][...] (dalej jako Spółka) w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. zwróciła się do Starosty Tarnogórskiego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w R. przy ul. [...] i ul. [...]. Starosta Tarnogórski zawiadomieniem z dnia 24 lipca 2019 r., na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 41 ust. 3, ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.) przekazał powyższy wniosek zgodnie z właściwością Marszałkowi Województwa Śląskiego. Starosta mając na uwadze, że Spółka oprócz zbierania odpadów na ww. terenie prowadzi również Stację Demontażu Pojazdów uznał, że zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach organem właściwym w sprawie jest Marszałek Województwa Śląskiego. Marszałek Województwa Śląskiego nie podzielił stanowiska Starosty Tarnogórskiego i na podstawie art. 22 § 1 K.p.a. w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), w dniu [...] września 2019 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Tarnogórskim poprzez wskazanie tego ostatniego organu jako organu właściwego w sprawie wydania powyższej Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów w ramach skupu surowców wtórnych. Marszałek wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje w drodze decyzji organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2). Ustawodawca w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach wskazał sytuacje, w których właściwym w powyższych sprawach będzie marszałek województwa. W pozostałych przypadkach w sprawach zezwolenia na zbieranie i zezwolenia na przetwarzanie odpadów właściwy będzie starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach). Organ wskazał, że działalność polegająca na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów na wniosek posiadacza odpadów może być objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów (ust. 5). Organ podkreślił przy tym, że w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Marszałek powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie wykładni art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, wskazał, że przepis ten dotyczy jedynie posiadacza odpadów, który składając wniosek skorzystał z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach tj. kiedy działalność wymagająca zezwolenia na zbieranie i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać na wniosek strony objęta jednym zezwoleniem. To od wnioskodawcy zależne jest, jaką formę nada swojemu wnioskowi, tj. czy wystąpi z jednym wnioskiem obejmującym zbieranie i przetwarzanie odpadów, czy z dwoma osobnymi wnioskami w różnych sprawach (postanowienie NSA z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OW 62/15). Dalej Marszałek stwierdził, że skoro złożony przez Spółkę w niniejszej sprawie wniosek dotyczy tylko i wyłącznie zezwolenia na zbieranie odpadów, nie zaś na zbieranie i przetwarzanie odpadów (Spółka nie skorzystała z przywileju z art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach objęcia zakresu działalności jednym pozwoleniem), to art. 41 ust. 6 ww. ustawy, który odnosi się do jednego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, dotyczącej zezwolenia wyłącznie na zbieranie odpadów. Właściwym zatem będzie Starosta Tarnogórski. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Tarnogórski w piśmie z dnia [...] października 2019 r. wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Spółki. Starosta zaznaczył, że na działce, która jest przedmiotem wniosku o zezwolenie na zbieranie odpadów Spółka prowadzi stację demontażu pojazdów mechanicznych zakład segregacji i recyklingu pozyskanych części samochodowych. Powyższe przedsięwzięcie zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) należy do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - § 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia), a wspólnicy powyższej Spółki wystąpili do Marszałka Województwa Śląskiego o uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów w R. przy ul. [...] i [...] (sprawa w toku). Na podstawie powyższego Starosta przyjął, że w tym samym miejscu prowadzone jest co najmniej jedno przedsięwzięcie wymienione w art. 41 ust. 3 pkt 1a ustawy o odpadach i właściwym będzie marszałek województwa. Ponadto zwrócono uwagę, że jak wynika z wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów większość odpadów będzie magazynowana w budynku magazynowym, niektóre tylko na wydzielonym placu magazynowym, co według Starosty prowadzi do wniosku, że odpady ze stacji demontażu jak i większość odpadów zbieranych, będzie wspólnie magazynowana w budynku magazynowym. Taka sytuacja, zdaniem Starosty, w razie wydania przez niego pozwolenia na zbieranie odpadów utrudni mu przeprowadzenie kontroli realizacji warunków wydanego zezwolenia na zbieranie odpadów na podstawie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców bowiem powstanie problem przy wyodrębnieniu odpadów powstałych w wyniku zbierania oraz odpadów wytwarzanych w stacji demontażu. W wyniku demontażu pojazdów wytwarzane są odpady m.in. akumulatory, tworzywa sztuczne, zużyte urządzenia, które wymienione są we wniosku na zbieranie. Mając na uwadze treść art. 41 ust. 3 pkt 1 i art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach Starosta stwierdził, że zaliczenie stacji demontażu pojazdów do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko i powiązanego z nim technologicznie przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów jako jednego przedsięwzięcia o takim charakterze, pozwala na przyjęcie, że samo zbieranie lub przetwarzanie odpadów także zalicza się do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. Wobec tego organ uznał, że zbieranie i przetwarzanie odpadów w sposób wskazany we wniosku jest przedsięwzięciem z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, a to wskazuje na właściwość marszałka województwa. Odnośnie do kwestii, że wniosek Spółki dotyczy wyłącznie zbierania odpadów Starosta zauważył, że wniosek ten - pomimo że w tytule wskazano, iż dotyczy zbierania odpadów - dotyczy również ich przetwarzania, na co wskazuje treść wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., Poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym – art. 15 § 2 in fine P.p.s.a. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów, do którego trafiła sprawa nie uważa się za właściwy. W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny bowiem zarówno Starosta Tarnogórski jak i Marszałek Województwa Śląskiego uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku A. K. i R. K. wspólników Spółki Cywilnej "[...]" Firma Handlowo-Transportowo-Usługowa z siedzibą w O. przy ul. [...][...] z dnia [...] czerwca 2019 r. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w R. przy ul. [...] i ul. [...]. W niniejszej sprawie problem sprowadza się do wskazania który z organów, starosta czy marszałek województwa jest właściwy do rozstrzygania w zakresie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów powstających w ramach skupu surowców wtórnych. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach ustanawia zasadę, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenia przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2 tego artykułu). Organy właściwe wskazane są w ust. 3 i 4 art. 41 ustawy o odpadach. Zasadą jest, że organem właściwym jest starosta (ust. 3 pkt 2), natomiast wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach organem właściwym jest marszałek województwa (ust. 3 pkt 1 lit. a - d), bądź regionalny dyrektor ochrony środowiska (ust. 4). Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje między innymi zezwolenia na zbieranie odpadów dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. określa przedsięwzięcia jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Z kolei rodzaje przedsięwzięć zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być, na wniosek posiadacza odpadów, objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Regulacja ta nadaje podmiotowi wnioskującemu o zezwolenie na zbieranie odpadów i o zezwolenie na przetwarzanie odpadów wystąpienie o jedno zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Jest to zabieg o charakterze czysto technicznym, gdzie właściwy organ zamiast prowadzić dwa oddzielne postępowania z wniosków zainteresowanego podmiotu o wydanie zezwolenia na zbieranie i na przetwarzanie odpadów może prowadzić w takim zakresie jedno postępowanie. Dzieje się to na wyraźny wniosek zainteresowanego podmiotu. Okoliczność złożenia takiego wniosku lub jego nie złożenia, zdaniem NSA, nie ma wpływu na określenie właściwości organu do wydania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Zasadniczo będą to te same organy, które wskazano w art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach. O właściwości organu zadecyduje miejsce zbierania i miejsce przetwarzania odpadów. Jeśli będzie to to samo miejsce to właściwy będzie ten sam organ określany jego właściwością miejscową. W przeciwnym razie sprawę z jednego wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów rozpatrywać mogą dwa odrębne organy według właściwej im właściwości miejscowej. Sytuacja taka może zaistnieć gdy działalność w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów odbywa się w różnych miejscach, prowadzenia działalności wnioskującego o pozwolenie podmiotu. Zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Marszałek Województwa Śląskiego uważa, że wykładnię tego przepisu należy skorelować z ust. 5 w ten sposób, że jeśli wnioskodawca nie złożył wniosku o wydanie jednocześnie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów a np. wystąpił wyłącznie z wnioskiem o zezwolenie na zbieranie odpadów, to nie można zastosować regulacji z ust. 6 . Wobec tego prowadzenie działalności jedynie w zakresie zbierania odpadów wskazuje na ogólną właściwość starosty. Zdaniem NSA, art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Oczywiście wniosek Spółki dotyczy wyłącznie zbierania odpadów w R. przy ul. [...] i ul. [...]. Starosta Tarnogórski zwrócił jednak uwagę na okoliczność, którą potwierdza Spółka w swoich pismach kierowanych do tego organu, że jednocześnie Marszałek Województwa Śląskiego prowadzi postępowanie z jej wniosku w zakresie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów w związku z recyklingiem pojazdów wycofanych z eksploatacji na tej samej nieruchomości położonej w R. przy ul [...] i [...]. Z powyższego wynika, że na tej samej nieruchomości będą prowadzone co najmniej dwa przedsięwzięcia z czego jedno polega na prowadzeniu stacji demontażu pojazdów (zezwolenie na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów w związku z recyklingiem pojazdów wycofanych z eksploatacji) a drugie polega na zbieraniu odpadów w ramach skupu surowców wtórnych. Wnioskodawca nie wystąpił o zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów dla obu tych przedsięwzięć. Potraktował je odrębnie zapewne z racji różnych rodzajów działalności, które są z nimi związane - stacja demontażu pojazdów, skup surowców wtórnych. Jedno z nich niewątpliwie jest przedsięwzięciem, które zawsze znacząco oddziałuje na środowisko tj. stacje demontażu w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1610) - § 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Takiego charakteru nie ma skup surowców wtórnych, którego ma dotyczyć zezwolenie na zbieranie odpadów. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w jednej i tej samej lokalizacji będzie prowadzona działalność polegająca na wytwarzaniu, zbieraniu i przetwarzaniu odpadów w ramach stacji demontażu pojazdów oraz zbieranie odpadów w ramach składu surowców wtórnych przez ten sam podmiot. Zatem mimo odrębnych wniosków o wydanie stosownych zezwoleń w rzeczywistości oba rodzaje działalności będą prowadzone w jednym miejscu. Jedno z nich zawsze znacząco oddziałuje na środowisko a zatem jest przedsięwzięciem z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach co wskazywałoby na właściwość marszałka województwa. Zdaniem NSA, regulacja zawarta w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach miała zapewnić kontrolę marszałka województwa nad przedsięwzięciami, które zawsze znacząco oddziałują na środowisko kontynuując zasadę z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a. Jeśli zatem z akt sprawy wynika, że w tym samym miejscu będą prowadzone przedsięwzięcia, z których jedno jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, to właściwy w sprawie jest marszałek województwa. Okoliczność rozróżnienia przedsięwzięć prowadzonych na tej samej nieruchomości poprzez złożenie odrębnych wniosków w zakresie zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów nie powinna mieć wpływu na właściwość organu, który wyda zezwolenia. Decydujące dla ustawodawcy było w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a jak i w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach zapewnienie kontroli marszałka województwa nad przedsięwzięciami zawsze znacząco oddziałującymi na środowisko. Skoro tak to zbieranie odpadów odbywające się na tej samej nieruchomości co wytwarzanie, zbieranie i przetwarzanie odpadów również powinno być objęte właściwością marszałka województwa i to nie tylko gdy wnioskujący wykorzysta formalne uprawnienie do złożenia jednego wniosku o pozwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żeby odkodować prawidłowo normę art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach należy mieć na uwadze nie tylko samą czynność, na prowadzenie której wnioskodawca ubiega się o uzyskanie zezwolenia (tutaj: zbieranie odpadów), ale miejsce na którym tę czynność będzie wykonywał. W sytuacji gdy czynność będzie odbywać się na terenie przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to organem właściwym do rozstrzygania w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów będzie marszałek województwa. Przepis art. 41 ustawy o odpadach wyraźnie wskazuje na właściwość rzeczową marszałka województwa - w konkretnie oznaczonych przypadkach marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia m.in. na zbieranie odpadów. Natomiast rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza konkretnie tam wymienione różnego rodzaju instalacje, budowle, zakłady przetwarzania, elektrownie, urządzenia lub zespoły urządzeń, składowiska bądź wydobywanie kopalin czy innych produktów, poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie rud pierwiastków promieniotwórczych (§ 2 ust. 1 pkt 1 - 53 i ust. 2 rozporządzenia). W odniesieniu do odpadów w tym rozporządzeniu mowa jest o składowiskach odpadów, instalacjach do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, obiektach unieszkodliwiania konkretnych odpadów, brak jest jednak zakwalifikowania samego zbierania odpadów jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym interpretacja przepisu art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach w ten sposób, że skoro wnioskowane przedsięwzięcie, tj. zbieranie odpadów nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r., to wyłączona zostaje właściwość rzeczowa marszałka województwa, prowadziłaby do rezultatu, że w zakresie samego zbierania odpadów marszałek województwa nigdy nie byłby właściwy rzeczowo do wydawania zezwoleń, a tak przecież nie jest. Wyraźnie bowiem ustawodawca wskazał marszałka województwa jako organ właściwy do wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów w konkretnie wymienionych przypadkach - art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach (tak postanowienie NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II OW 47/15). Należy zauważyć, że we wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w ramach skupu surowców wtórnych (str. 9) mowa jest o masie odpadów przewidzianych do magazynowania na terenie stacji demontażu. Zatem w ramach prowadzenia skupu surowców wtórnych magazynowanie odpadów będzie odbywało się na terenie stacji demontażu a ta stacja stanowi przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko, dla których to m.in. w zakresie zbierania odpadów właściwy jest marszałek województwa. W związku z powyższym uznać należało, że zbieranie odpadów w ramach skupu surowców wtórnych dotyczy również przedsięwzięcia z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach właściwym będzie marszałek województwa, pomimo tego, że wnioskujący nie wystąpił jednym wnioskiem o zbieranie i przetwarzanie odpadów. W związku z powyższym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. K. i R. K. wspólników Spółki Cywilnej "[...]" Firma Handlowo-Transportowo-Usługowa z siedzibą w O. przy ul. [...][...] z dnia [...] czerwca 2019 r. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w R. przy ul. [...] i ul. [...], będzie Marszałek Województwa Śląskiego w myśl art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a w zw. z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., wskazał Marszałka Województwa Śląskiego jako organ właściwy w sprawie.