II SAB/Rz 57/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.K. na przewlekłe prowadzenie przez Marszałka Województwa postępowania w sprawie kontroli przewoźnika - postanawia - odrzucić skargę. UZASADNIENIE W dniu 3 sierpnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga D.K. (dalej: "Skarżący") na przewlekłe prowadzenie przez Marszałka Województwa postępowania w sprawie kontroli przewoźnika. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. (przekazanym do właściwego organu za pismem z dnia [...] stycznia 2019 r.) Skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "WITD"), o przeprowadzenie kontroli przewoźnika A Sp. z o.o. (dalej "Spółka"), składając szereg zastrzeżeń dotyczących sposobu wykonywania przewozu i żądając nałożenia kar porządkowych z tytułu wymienionych w piśmie uchybień, zmian i uzupełnień regulaminu oraz zmiany w systemie identyfikacji pasażerów z uwzględnieniem przepisów RODO. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. WITD poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na charakter wskazanych nieprawidłowości kopię pisma wraz z załącznikami przekazano Marszałkowi Województwa [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. (stanowiącym odpowiedź na pismo Skarżącego z [...] czerwca 2020 r. zatytułowane "ponaglenie") Marszałek Województwa [...] poinformował D.K., że przeprowadzona w dniu [...] lutego 2019 r. kontrola nie potwierdziła naruszenia warunków zezwolenia przez przewoźnika. Nie potwierdziły się także podniesione przez wnioskodawcę zarzuty w zakresie braków oznakowania przystanków czy braków w zakresie rozkładu jazdy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżący zażądał wypłaty kwoty 5 000 zł wskutek nieuzasadnionej zwłoki z tytułu przewlekłości postępowania oraz braku odpowiedzi Marszałka Województwa [...] w ustawowym terminie na wniosek dotyczący nieprawidłowości w funkcjonowaniu Spółki, a także braku kontroli nad przewoźnikiem rażąco naruszającym prawa pasażerów. Skarżący wyjaśnił, że mimo stosownego wniosku o kontrolę w związku z uniemożliwieniem mu realizacji jego uprawnień pasażerskich oraz wydarzeniami, jakie miały miejsce w trakcie wykonywania kursu na linii S. – K. w dniu [...] września 2018 r. Marszałek Województwa [...], będący organem kontrolnym przewoźnika nie wyjaśnił zaistniałych uchybień. Tymczasem podniesione przez niego nieprawidłowości mogą być podstawą cofnięcia licencji koncesjonowanemu przewoźnikowi. Skarżący przez prawie półtora roku nie otrzymał żadnej odpowiedzi, a złożone przez niego ponaglenie wprawdzie skutkowało przesłaniem mu pisma, jednak nie posiadało ono ani pieczęci urzędu ani podpisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - zwanej "p.p.s.a"), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do treści art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm., dalej "u.t.d.") organy udzielające zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji, zezwolenia lub wydające zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne są uprawnione do kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów. Zgodnie zaś z art. 84 ust. 2 u.t.d. kontrolę, o której mowa w ust. 1, przeprowadza się co najmniej raz na 5 lat. Przepis art. 84 ust. 1 u.t.d. ma charakter kompetencyjny, zaś organ właściwy do udzielenia licencji, zezwolenia lub zaświadczenia jest również uprawniony do kontroli, mającej na celu ustalenie spełnienia wymogów będących podstawą do ich wydania. Idea tej regulacji wynika z faktu, że wymagania ustawowe do uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego, zezwolenia lub zaświadczenia, przedsiębiorca powinien spełniać przez cały okres nimi objęty. Sąd stwierdza, że postępowanie kontrolne, o którym mowa w przytoczonych wyżej przepisach obejmuje podejmowanie przez organy kontroli działań mających na celu ustalanie czy respektowane są wymogi udzielonej licencji, zezwolenia lub zaświadczenia. Rezultatem działalności kontrolnej jest sprawozdanie z kontroli, w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia, stwierdzającej niespełnienie przez przedsiębiorcę wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów, organ ten: 1) wzywa przedsiębiorcę do spełnienia tych wymogów w wyznaczonym terminie; 2) zawiesza lub cofa zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, z zachowaniem warunków, o których mowa w art. 13 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009; 3) cofa licencję wspólnotową, z zachowaniem warunków, o których mowa w art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 lub art. 21 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009; 4) cofa licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, lub zezwolenie, z zachowaniem warunków, o których mowa w art. 15 i art. 24 ust. 4-6. W przedmiotowej sprawie Skarżący zarzuca Marszałkowi Województwa [...] przewlekłość w prowadzeniu postępowania i brak odpowiedzi w ustawowym terminie na wniosek dotyczący nieprawidłowości w funkcjonowaniu Spółki, a także brak kontroli nad przewoźnikiem rażąco naruszającym prawa pasażerów, tj. Spółką wykonującą na podstawie zezwolenia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] regularne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym. Mając na względzie przytoczone powyżej przepisy w pierwszej kolejności rozważenia wymagało czy w świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontroli sądu administracyjnego podlegało przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w zakresie przeprowadzenia czynności kontrolnych wobec przewoźnika. Podkreślić przy tym trzeba, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania winna dotyczyć konkretnego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, w której to sprawie organ zobowiązany jest do wydania jednego z rozstrzygnięć o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zaskarżenie bowiem bezczynności/przewlekłości organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Sąd zauważa, że tak sformułowany przedmiot skargi nie mieści się w powołanym wyżej katalogu aktów lub czynności/bezczynności (przewlekłości) wymienionych w powołanym przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a. Co do zasady bowiem kontrola dokonana na podstawie art. 84 ust. 1 u.t.d. nie jest postępowaniem administracyjnym. Dopiero na podstawie ustaleń dokonanych w następstwie kontroli i jedynie w sytuacji gdy ustalenia te wykażą naruszenia zezwolenia, licencji czy zaświadczenia organ kontrolujący korzystając z uprawnień przyznanych mu na podstawie art. 90 pkt 2, 3 lub 4 u.t.d. może wszcząć postępowanie administracyjne skutkujące wydaniem decyzji w przedmiocie zawieszenia lub cofnięcia zezwolenia lub licencji, o ile nie skorzysta z uprawnień wynikających z art. 90 pkt 1 u.t.d. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma na celu przeprowadzenie, w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na wydaną w sprawie administracyjnej decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji. Jak wynika z powyższych wywodów istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego są inne niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by przed Marszałkiem Województwa [...] toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie dotyczącej Skarżącego. Nie zostało zatem wszczęte w stosunku do Skarżącego żadne postępowanie administracyjne, w którym organ zobowiązany byłby do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, w wymaganym prawem terminie. Tylko w przypadku, gdy organ w postępowaniu administracyjnym, zobowiązany do dokonania jakiejś czynności, nie dokonał jej we wskazanym terminie, można by mówić o jego bezczynności/przewlekłości. Podkreślić przy tym należy, że zarzucany w skardze brak podjęcia postępowania kontrolnego nie może być uznany za inną czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wszczęcie, tak jak i brak podjęcia czynności kontrolnych w zarzucanym przez Skarżącego przypadku, nie dotyczy żadnego przysługującego mu uprawnienia bądź obowiązku. Nawet bowiem skutki tak wszczętego postępowania kontrolnego nie mają wpływu na jego uprawnienia i obowiązki, wynikające z przepisów prawa. Jak już wyżej zaznaczono z art. 84 ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym organy udzielające zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji, zezwolenia lub wydające zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne są uprawnione do kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów, wynika uprawnienie (kompetencja) organu do podjęcia czynności kontrolnych. Kontrola taka przeprowadzana jest przez organ z urzędu, a nie na wniosek innego podmiotu. W konsekwencji zatem, skoro organ nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku Skarżącego o podjęcie czynności kontrolnych, to również z tego powodu nie można mówić o bezczynności czy przewlekłości organu. Niemniej jednak, jak wynika z akt sprawy Marszałek Województwa [...], po otrzymaniu z WITD, za pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., skargi D.K. z [...] stycznia 2019 r., przeprowadził w dniach [...] lutego – [...] lutego 2019 r. kontrolę, której wyniki zawarto w sprawozdaniu z kontroli z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] Kontrola nie potwierdziła naruszenia warunków zezwolenia przez przewoźnika. Z akt sprawy wynika także, że informację o wynikach kontroli otrzymał również Skarżący – pismo z dnia [...] czerwca 2020 r. Wprawdzie nastąpiło to, dopiero po otrzymaniu przez organ ponaglenia – pismo z [...] czerwca 2020 r. - jednak nie świadczy to ani o bezczynności organu ani o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Żaden bowiem przepis prawa nie nakłada na organ przeprowadzający kontrolę obowiązku informowania podmiotu zgłaszającego nieprawidłowości o wynikach kontroli. Jak już wyżej zaznaczono, kontrola przewoźnika przeprowadzana jest przez organ z urzędu, a nie na wniosek innego podmiotu. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że nie jest dopuszczalna skarga na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postepowania w przypadku, gdy nie dotyczy ona zakresu objętego art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., ani zakres ten nie wynika z przepisów ustaw szczególnych stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne