II SA/Rz 528/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. budowa nowego odcinka koryta rzeki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J. P. i M. J. utrzymało w mocy decyzje Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "budowa nowego odcinka koryta rzeki H. w km. 3+7000-4+030" na działkach nr 2711, 2713, 2715, 2716/4, 2721 położonych w miejscowości H., gm. [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./ oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego pn: "budowa nowego odcinka koryta rzeki H. w km 3+7000-4+030 na działkach Nr 2711, 2713, 2715, 2716/4, 2721 położonych w miejscowości H., gm. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że budowa nowego odcinka rzeki jest inwestycją związaną z poprawą funkcjonowania infrastruktury drogowej obsługującej obszary zabudowy mieszkaniowej i usługowej, nie jest sprzeczna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, na terenie dla którego ustala się warunki lokalizacji brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma także obowiązku sporządzania tego planu. Ponadto decyzja została pozytywnie uzgodniona z Wojewodą [...] w zakresie ochrony przyrody. Marszałkiem Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych, Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz Zarządem Dróg Powiatowych w zakresie drogi powiatowej nr 1544R. Organ nie podzielił podniesionych w toku postępowania przez M. J. i J. P. zarzutów dotyczących pogorszenia dojazdu do działek będących własnością stron postępowania. Za niezasadne organ uznał także zarzuty przesunięcia koryta rzeki bezpośrednio do granicy działek nr 2712 i 2714 i pogorszenie w ten sposób bezpieczeństwa zalewowego działek oraz spowodowanie podmokłości terenu, a także nie zgodził się ze stanowiskiem odwołujących się, że niemożliwym jest przeprowadzenie planowanej inwestycji bez naruszenia granic działek sąsiednich. Przeczą temu wydane w toku postępowania postanowienia pozytywnie uzgadniające warunki lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołania złożyli: M. J., właściciel działki nr 2712 oraz J. P., właściciel działki nr 2714, które to działki bezpośrednio przylegają do terenu inwestycji. W jednobrzmiących odwołaniach wskazali, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego powinna być zgodna z wymaganiami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich, podczas gdy zaskarżona decyzja w te interesy godzi. Podnieśli zarzuty tożsame z tymi, które składali w toku postępowania przed organem I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Odpowiedzi na podniesione w nich zarzuty organ nakazał szukać w przepisach art. 4, 53 ust. 3, 54, 63, 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których treść przytoczył. Wskazał że przepisy te wprowadzają szereg uprawnień właścicieli nieruchomości, których sytuacja zmieni się w przypadku realizacji inwestycji. Realizacja tych roszczeń następuje jednak w odrębnym postępowaniu. Sama decyzja wymienia gwarancje ochrony interesów osób trzecich, i tak w pkt 3 lit. d zastrzega się, że inwestycja nie może pozbawiać możliwości korzystania z wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, energii elektrycznej ani też nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej czy też uciążliwości powodowanych przez zakłócenia elektryczne. Inwestycja powinna spełniać wszelkie wymogi przewidziane przepisami prawa budowlanego. M. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję. Stwierdził w niej, że skutkiem planowanej inwestycji zostanie pozbawiony dojazdu do własnej działki. Zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. przepisano "praktycznie część ustawy" i dokonano jej błędnej wykładni w części dotyczącej wymagań ochrony interesów osób trzecich – "Projektowana inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej". W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi zatem słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym oraz przepisami procesowymi. Dokonując kontroli w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2008 r. /[...]/ i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2008 r. /[...]/ nie mogą pozostać w obrocie prawnym, choć zasadniczo z innych przyczyn niż wskazano w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami – uwzględnił z urzędu /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Otóż z ustanowionej w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynikają dla organu administracji obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma więc prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, czyli od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją oraz ma prawo wyrażenia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Przestrzeganie tej zasady w postępowaniu administracyjnym jest obwarowane sankcją z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Trzeba też podkreślić, że wznowienie postępowania na tej podstawie /art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a./ następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić /B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, s. 636/. Jest to bowiem okoliczność formalna, tj. sam brak udziału strony w postępowaniu /lub jego etapie/ bez jej winy stanowi powód do wznowienia postępowania. Nadto, jak wywodził E.Iserzon w Komentarzu, s. 248, przepis powyższy nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony postępowania lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Analiza materiału zebranego w sprawie, pod kątem zagwarantowania stronie udziału w toczącym się postępowaniu, wskazuje na uchybienia w tym zakresie organów obu instancji. Wszczynając postępowanie na podstawie wniosku z dnia 17 kwietnia 2007 r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. przebudowa koryta rzeki H. w km 3+7000-4+030 w H. organ I instancji ustalił, że przymiot strony w tym postępowaniu posiada m. innymi B. S. Jest on bowiem właścicielem działki nr 2710/2 sąsiedniej względem działek przeznaczonych dla w/w inwestycji. Dodatkowo, jak wynika ze wspomnianego wniosku z dnia 17 kwietnia 2007 r., powyższa działka przewidziana została do czasowego zajęcia /przejazd maszyn, składowanie materiałów/ podczas realizacji tej inwestycji. Prawidłowo zatem ustalono, że w przedmiotowym postępowaniu B. S. posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., co daje mu status strony w tym postępowaniu, a czego Sąd nie kwestionuje. Tymczasem postępowanie sądowe daje podstawę do uznania, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie uczestniczył, bez własnej winy, właściciel działki nr 2710/2 poł w H. Z nadesłanego bowiem Sądowi /na jego wezwanie wobec zwrotu zawiadomienia o terminie rozprawy z adnotacją "adresat nie żyje"/ przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w M. odpisu skróconego aktu zgonu Nr [...]wynika, że B. S. zmarł w dniu 4 listopada 1984 r. W piśmie z dnia 7 maja 2009 r. K. S. /uczestniczka przedmiotowego postępowania, właścicielka działki nr 4166/9 poł. w H. /poinformowała, że jest jednym z następców prawnych zmarłego B. S. Wydawane w sprawie decyzje zostały więc skierowane do nieżyjącego B. S., przy czym doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej potwierdziła K. S. /jej podpis figuruje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji/, zaś decyzja organu II instancji została organowi zwrócona z adnotacją "nie podjęto w terminie". W takim stanie rzeczy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie uczestniczył bez własnej winy właściciel działki nr 2710/2 /w przypadku, co oczywiste następcy prawni zmarłego B. S./, co daje podstawę do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W rezultacie też powód do usunięcia wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego, ponieważ tak stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi cyt. na wstępie. Stwierdzone uchybienie uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. Natomiast rację ma skarżący, o ile kwestionuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji ograniczające się "do przepisania części", co ma stanowić – wg organu – odpowiedź na zarzuty odwołania. Uzasadnienie tej decyzji bez wątpienia – w przeciwieństwie do uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji – nie odpowiada warunkom określonym przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Z powyższych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.