V SAB/Wa 5/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jadwiga Smołucha po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu W. na bezczynność Ministra Finansów w zakresie nieprzekazania skargi i rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. nakazać Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wypłacić na rzecz Powiatu W. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, wpisanego do rejestru opłat sądowych w dniu [...] stycznia 2020 r. pod poz. [...]. UZASADNIENIE Powiat W. (dalej: "Skarżący" lub "Powiat") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów (dalej: "Minister" lub "organ") w zakresie nieprzekazania do WSA w Warszawie skargi z 2 października 2018 r. na decyzję Ministra z (...) sierpnia 2018 r. nr (...) oraz na bezczynność Ministra w zakresie rozpatrzenia zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Decyzją z (...) sierpnia 2018 r. nr (...) Minister zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie pobranej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. w wysokości 813.293.00 zł. Od decyzji tej Powiat wywiódł w dniu (...) października 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskutek zapoznania się z treścią skargi Minister skorzystał z uprawnienia do autokontroli wydanej przez siebie decyzji i decyzją z (...) listopada 2018 r. nr (...) uchylił decyzję własną z (...) sierpnia 2018 r. oraz zobowiązał Powiat do zwrotu kwoty 797.535,00 zł. Równocześnie przekazując do WSA w Warszawie skargę Powiatu z 2 października 2019 r. Minister wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1823/18 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie oraz zasądził od Ministra na rzecz Powiatu zwrot kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 grudnia 2018 r. Powiat złożył do WSA w Warszawie skargę na autokontrolną decyzję Ministra, tj. ww. decyzję z (...) listopada 2018 r. nr (...) . Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt V SA/Wa 119/19. Wyrokiem z 14 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 119/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną, autokontrolną decyzję Ministra z (...) listopada 2018 r. nr (...) i zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania. W skardze na bezczynność Ministra Powiat podniósł, że wskutek ww. wyroku WSA w Warszawie ponownie w obiegu prawnym zaczęła funkcjonować decyzja Ministra z (...) sierpnia 2018 r., nr (...) , która została skutecznie zaskarżona skargą z 2 października 2018 r. Skarżący zaznaczył, iż w świetle treści uzasadnienia ww. wyroku WSA w Warszawie z 14 czerwca 2019 r. Minister nie miał podstaw prawnych do zastosowania trybu autokontroli. Powiat uważa zatem, że skarga z 2 października 2018 r. winna zostać ponownie przekazana do merytorycznego rozpoznania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę właściwemu sądowi administracyjnemu na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z 14 czerwca 2019 r. Zdaniem Skarżącego przed przekazaniem skargi organ powinien również rozpatrzyć zawarty w niej wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Takiego działania organu oczekiwał Powiat, co wskazał w odpowiedzi na wezwanie do zapłaty z 22 października 2019 r. Pomimo wystosowania do organu ponaglenia, zarówno w drodze elektronicznej za pośrednictwem profilu ePUAP, jaki i w tradycyjnej formie, Minister nie podjął żadnych działań zmierzających do nadania skardze z 2 października 2018 r. dalszego biegu. W odpowiedzi na skargę na bezczynność Minister wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z przyczyn innych niż określone w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a., wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres ich właściwości rzeczowej został uregulowany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych zawarty w ww. przepisie obejmuje: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Stosownie do treści art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne rozstrzygają także spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Powiat jest przekonany, że Minister Finansów pozostaje w bezczynności, gdyż nie przekazał ponownie do Sądu skargi z 2 października 2018 r. na decyzję z (...) sierpnia 2018 r. nr (...) i nie rozpoznał zawartego w niej wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia aktu lub czynności nie podejmuje ich w przewidzianym prawem terminie. W świetle przepisów art. 3 § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 8 i 9 p.p.s.a. sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w zakresie postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem: 1) decyzji administracyjnych, 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3) postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, 5) aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga na bezczynność przysługuje również wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, którego działanie jest przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przekazanie skargi sądowi administracyjnemu w trybie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie przybiera formy decyzji, postanowienia ani indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie jest to także czynność należąca do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 oraz pkt 9 p.p.s.a. Przekazanie skargi do sądu jest faktyczną czynnością procesową organu będącego stroną postępowania przed sądem administracyjnym, wszczętego w momencie wniesienia skargi. Z zaniechaniem tego obowiązku związana jest sankcja określona w art. 55 § 1 p.p.s.a., który umożliwia nałożenie przez sąd administracyjny na organ grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sankcja ta jest środkiem dyscyplinującym organ i służy realizacji sprawnego i terminowego przekazywania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy sądowi administracyjnemu. Wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 55 § 1 p.p.s.a. może nastąpić jedynie, gdy z takim wnioskiem wystąpił skarżący. Realizacja tej sankcji wymaga zatem złożenia stosownego wniosku przez skarżącego oraz zastosowania szczególnego trybu postępowania, odrębnego od trybu wnoszenia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że wywodzone przez Powiat zaniechanie Ministra nie dotyczy żadnej z prawnych form działania administracji publicznej, co do której dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność, a kognicja sądu administracyjnego nie wynika w przedmiotowej sprawie także z przepisów szczególnych, to przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Odnosząc się do bezczynności Ministra w zakresie rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie zawartego w skardze z 2 października 2018 r. na decyzję z (...) sierpnia 2018 r. stwierdzić należy, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu zawartego w skardze. Przepisy art. 61 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. jedynie umożliwiają organowi fakultatywnie wydanie postanowienia w tym przedmiocie (organ "może" wstrzymać), przy czym decyzja o ewentualnym rozpatrzeniu wniosku należy tylko organu, a za brak jego rozpatrzenia nie przewidziano żadnej sankcji. Skarżący nie może zatem domagać się rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie zawartego w skardze, a kwestia ta nie dotyczy żadnej z prawnych form działania administracji publicznej, co do której dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Kognicja sądu administracyjnego w tej kwestii nie wynika także z przepisów szczególnych, zatem skarga w tej części także jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie można pominąć specyficznej sytuacji, która powstała wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 119/19. Sąd uchylił bowiem autokontrolną decyzję Ministra z (...) listopada 2018 r. nr (...) , a zatem do obrotu prawnego powróciła decyzja z (...) sierpnia 2018 r. nr (...) Minister zobowiązują Powiat do zwrotu nienależnie pobranej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. w wysokości 813.293.00 zł. Sąd nie podziela stanowiska Powiatu, że wobec uchylenia autokontrolnej decyzji Ministra z (...) listopada 2018 r. organ ten powinien ponownie przekazać do Sądu skargę Powiatu z 2 października 2018 r. na decyzję z (...) sierpnia 2018 r. Należy zauważyć, że organ wykonał swój obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż przekazał do właściwego sądu administracyjnego skargę Powiatu z 2 października 2018 r. wraz odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi. Skargę zarejestrowano pod sygn. akt V SA/Wa 1823/18. Postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte skargą z 2 października 2018 r. zostało prawomocnie zakończone postanowieniem WSA w Warszawie z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1823/18. Skarga z 2 października 2018 r. zastała zatem skonsumowana, zaś stan faktyczny i prawny sprawy uległ od tamtego czasu znacznej zmianie. Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że zgodnie z art. 165 p.p.s.a. postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. Przepisy p.p.s.a. nie przyznają natomiast sądowi administracyjnego żadnych uprawnień do zmiany lub uchylenia z urzędu postanowienia kończącego postępowanie sądowoadministracyjnego. Postanowienia takie mogą być wzruszone jedynie wówczas, gdy jedna ze stron postępowania wystąpi z zasadnym zażaleniem bądź zasadną skargą kasacyjną, w terminie przewidzianym przepisami p.p.s.a. Postanowienie z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1823/18 stało się z prawomocne, gdyż żadna ze stron postępowania (ani Powiat ani Minister), nie wniosła na nie zażalenia. Wobec powyższego Sąd stoi na stanowisku, że wskutek prawomocnego uchylenia autokontrolnej decyzji Ministra z (...) listopada 2018 r. Skarżącemu otworzył się termin do wniesienia nowej skargi na decyzję z (...) sierpnia 2018 r., o czym Minister powinien poinformować Powiat niezwłocznie po otrzymaniu odpisu wyroku WSA w Warszawie z 14 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 119/19 ze stwierdzeniem prawomocności oraz aktami administracyjnymi sprawy. Należy bowiem zauważyć, że powrót decyzji z (...) sierpnia 2018 r. do obrotu prawnego wynikał ze skorzystania przez Ministra z czynności autokontrolnych, (będących dobrowolnym działaniem organu), które wskutek kontroli sądowoadministracyjnej okazały się błędne i nieuprawnione. Z tego względu uznać należy, że nastąpił powrót uprawnień strony w stosunku do pierwotnej decyzji drugoinstancyjnej z (...) sierpnia 2018 r. W przypadku braku takiej informacji Skarżący może złożyć nową skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia.