II SAB/Bk 160/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. i T. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę S. w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu [...] października 2021 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek W. P. i T. S. z [...] września 2021 r. o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu m. S. w zakresie przebiegu granic stanowiących ich własność działek nr [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta S. w piśmie z [...] października 2021 r. poinformował, że nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego we wnioskowanym zakresie. Podobne stanowisko - po rozpatrzeniu ponaglenia W. P. i T. S. w sprawie przedmiotowego wniosku, zajął P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. w postanowieniu z [...] listopada 2021 r. nr [...]. stwierdzając, że Starosta S. nie dopuścił się bezczynności. W dniu [...] listopada 2021 r. W. P. i T. S. złożyły pismo stanowiące uzupełnienie wniosku z [...] września 2021 r. Pomimo wskazanych przez wnioskodawczynie szeregu powodów do wszczęcia postępowania z urzędu Starosta S. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z [...] października 2021 r. tj. o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego W. P. i T. S. złożyły do sądu administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Starostę S. i wniosły o stwierdzenie: 1. bezczynności Starost S. trwającej 1 miesiąc i 2dni: od 17 września 2021 r. do 20 października 2021 r.; 2. że w sprawie wystąpiła bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; Nadto wniosły o: 3. zobowiązanie Starosty S. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie; 4. o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga ponieważ sprawa załatwienia decyzyjnego jest załatwiana pismem; 5. o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie od [...] września 2021 r. Był bezczynny, gdyż dokonał czynności pozornie zgodnej z prawem, tj. wydał pismo, które ani nie wszczyna, ani nie wyjaśnia sprawy. Skarżące podniosły, że takie działanie organu jest standardem. Nadto zarzuciły, że Starosta S. pisze, że prowadzona przez niego ewidencja jest zgodna z prawem, ale nie widzi, że mapa zasadnicza była już od 2018 r. do 2020 r. dwa razy poprawiana bez udziału stron. Organ nie wszczął postępowania, a zmienił granice na mapie zasadniczej dwukrotnie, mało tego, zamienił powierzchnie dwóch ich działek między sobą bez ich wniosku i nie zawiadomił ich o tym. W piśmie z [...] września 2021 r. wnioskowały o wszczęcie postępowania z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy w zw. z § 45 rozporządzenia, a zamiast wszczęcia postępowania otrzymały pismo mówiące o materiale źródłowym który w ogóle nie jest materiałem źródłowym bo został zamieniony innym dokumentem z błędami. Dlatego wskazały przepis jaki należy zastosować, aby doprowadzić granice ich działek i ewidencję gruntu do porządku. Organ zamiast wszcząć postępowanie i zastosować z § 37 pkt 1 rozporządzenia, wydał pismo, które nic nie rozstrzyga, a raczej komplikuje postępowanie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest niezasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Jak stanowi art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżące poprzedziły wniesienie skargi ponagleniem do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. Wobec czego formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę S. zostały spełnione. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze należy wyjaśnić, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 6 marca 2019 r., III SAB/Po 41/18, LEX nr 2641292 oraz wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., I OSK 2936/16, LEX nr 2538112). Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (vide: wyrok NSA z 21 marca 2019 r., I OSK 1296/17, LEX nr 2649579). Z kolei przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Ten rodzaj zwłoki obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: komentarz do art. 37 k.p.a. – LEX/el: Z. Kmieciak (red.), W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019). W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie – wbrew twierdzeniu skarżących – nie sposób uznać, że Starosta S. dopuścił się bezczynności, jak też w sposób przewlekły prowadził postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu m. S. w zakresie przebiegu granic stanowiących ich własność działek nr [...]. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten rozgranicza dwa tryby postępowania: wszczętego z urzędu i na żądanie strony. Regulacja zawarta w art. 61 § 1 K.p.a. musi być interpretowana w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami. Organ administracji związany jest przedstawionymi wyżej uregulowaniami i nie ma dowolności we wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek strony. Obowiązany jest do przestrzegania przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. W okolicznościach istniejących w tej sprawie należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w judykaturze administracyjnej, które sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, jeżeli organ administracji uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia, bowiem wystarczającym w takiej sytuacji jest pisemne poinformowanie podmiotu, który żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania należącego do kategorii postępowań wszczynanych z urzędu o braku podstaw do jego wszczęcia (vide: wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2487/14; pub. CBOSA). W przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.). Zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 2a ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji. Procedura aktualizacji ma charakter rejestrowy. Wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to procedura sformalizowana w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (vide: wyrok NSA z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07, Lex nr 505313, wyrok WSA w Białymstoku z 8 grudnia 2009 r., II SA/Bk 450/09, pub. CBOSA). Ewidencji gruntów i budynków, która jest wyłącznie systematycznie aktualizowanym zbiorem (rejestrem) informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach - wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych. W rozpoznawanej sprawie Starosta S. w piśmie z [...] października 2021 r. poinformował wnioskodawczynie, że nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania we wnioskowanym zakresie. Sąd uznaje za zbędne przywoływanie w całości treści wskazanego pisma natomiast za właściwe uznaje podkreślić, że udzielenie skarżącym tak wyczerpujących informacji wymagało niewątpliwie podjęcia stosownych i czasochłonnych czynności z dochowaniem szczególnej staranności. A mianowicie w piśmie tym wskazano dokumenty i materiały źródłowe stanowiące podstawę zapisu nieruchomości W. P. i T. S. w aktualnym operacie ewidencji gruntów i budynków m. S. w zakresie przebiegu granic i powierzchni i podano, że są nimi: - operat z dokonanego w latach 1976-1978 odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków m. S. - wszystkie działki; - postanowienie Sądu Rejonowego w S. z [...] października 1986 r., [...] o zniesieniu współwłasności wraz z operatem technicznym KERG [...] działka nr [...]; - decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. nr [...] z [...] grudnia 1986 r. zatwierdzająca podział działki nr [...] na działki nr [...]; - operat z modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu m. S. z 2007 r. – ww. działki; - decyzja Starosty S. nr [...] z [...] marca 2010 r. o połączeniu działki nr [...] i działki [...] w nowopowstałą działkę nr [...]. Następnie stwierdzono, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków dotyczące działek [...] wykazane są na podstawie tej dokumentacji w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami obowiązującymi w dacie ich ujawnienia. Nie istnieje jakakolwiek sprzeczność pomiędzy aktualnymi wpisami, a materiałami źródłowymi na podstawie których zostały dokonane. Obecny stan przedmiotowych działek, tj. ich granice zewnętrzne nie uległy bowiem zmianie od nowego pomiaru z 1976 r. Obowiązującym dokumentem wskazującym na przebieg granic przedmiotowych działek jest modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu m. S. z 2007 r. Przebieg linii granicznych przedmiotowych działek wykazany na opracowanych w wyniku tejże modernizacji mapach ewidencyjnych pozostał bez zmian. Również granice działek wykazanych na mapie zasadniczej pokrywają się z granicami działek na mapach ewidencyjnych. Nadto w piśmie tym wskazano, że kwestia przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości z nieruchomościami przyległymi była wielokrotnie przedmiotem wszczętych na wnioski skarżących postępowań administracyjnych. Postępowań tych w sumie było 7. Właściwie każde z tych postępowań było kontrolowane przez sąd administracyjny, który podzielał stanowisko organów. Stanowisko sądu pierwszej instancji było zaś podzielane przez NSA. W 5 postępowaniach odmawiano wszczęcia postępowania w przedmiocie: wniesienia przebiegu granic działek [...]na podstawie dokumentów rozgraniczeniowych z roku 1962; wprowadzenia do ewidencji gruntów rozgraniczenia wykonanego w 1962 r.; wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmian w części dotyczącej przebiegu granic działek [...] przywrócenia granic działek [...] na podstawie szczegółowo wymienionych dokumentów; w przedmiocie wprowadzenia przebiegu granicy prawnej pomiędzy położonymi w obrębie m. S. działkami o nr [...] i częścią działki o nr [...] ustalonej na podstawie szczegółowo wskazanych dokumentów. W tych okolicznościach nie można postawić organowi zarzutu bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ zasadnie uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu a tym samym nie miał obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. Pisemne poinformowanie skarżących o braku podstaw do wszczęcia postępowania było wystarczającym działaniem organu. Nie można przy tym mówić o przewlekłości postępowania, albowiem odpowiedź na wniosek została udzielona w terminie 14 dni (data wpływu wniosku do organu [...] października 2021 r. a odpowiedzi udzielono w dniu [...] października 2021 r.). W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.