III SAB/Gl 160/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Asesor WSA Piotr Pyszny, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na przewlekłość postępowania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Katowicach w przedmiocie wniosku o powołanie biegłych sądowych na potrzeby postępowania w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z 14 marca 2022 r., P. K. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) złożył skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Katowicach (dalej: organ) w rozpoznaniu wniosku o powołanie biegłych sądowych lekarzy specjalistów w celu rzetelnego sporządzenia karty oceny narażenia zawodowego w sprawie dotyczącej choroby zawodowej tj. kontaktowego zapalenia skóry z podrażnieniem. Stan sprawy przedstawia się następująco: Skarżący, pismem z 7 grudnia 2021 r. wniósł o wydanie przez organ decyzji o powołaniu biegłych sądowych z dziedziny medycyny: lekarza specjalisty dermatologa i lekarza specjalisty ortopedy w celu określenia czynników przeciążających układ ruchu charakteryzujących się powtarzalnością, rytmicznością, wymuszoną pozycją. We wniosku wskazał, że jest "osobą niepełnosprawną, która posługuje się w pracy ręką lewą i pozostałymi: całym kciukiem i kawałkiem palca wskazującego pracując na klawiaturze komputera oraz myszki komputerowej, praca z papierem i sprzętem biurowym". W odpowiedzi, organ pismem z 20 grudnia 2021 r. wyjaśnił, że przepisy w sprawie chorób zawodowych nie przewidują powołania biegłych sądowych, a zawarta w art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego możliwość powołania biegłego dotyczy spraw wymagających wiadomości specjalistycznych. W sprawie chorób zawodowych wiadomości specjalistyczne posiadają lekarze orzecznicy. Skarżący pismem z 29 listopada 2021 r. wniósł ponaglenie w sprawie wniosku o wydanie decyzji o powołanie biegłych sądowych w związku ze sporządzeniem kart oceny narażenia zawodowego. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2022 r. stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności. Ponadto, w dniu 17 stycznia 2022 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w związku z podejrzeniem choroby zawodowej tj. tj. kontaktowego zapalenia skóry z podrażnieniem. Organ pismem z 3 lutego 2022 r. wezwał aktualnego pracodawcę skarżącego – K. Sp. z o.o. w K. do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień w sprawie choroby zawodowej. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. przy piśmie z 14 lutego 2022 r. przesłał karty oceny narażenia zawodowego oraz poinformował, że sporządzenie protokołu przesłuchania strony nie jest możliwe z uwagi na nie stawienie się strony w wyznaczonym terminie w siedzibie tamtejszej stacji. W dniach 18 marca 2022 r., 24 marca 2022 r. została sporządzona karta oceny narażenia zawodowego w K. Sp. z o.o. w K., natomiast w dniu 25 marca 2022 r. sporządzono protokół przesłuchania strony dotyczący zlikwidowanego zakładu PUPH B. Sp. z o.o. w B. Całość dokumentacji została odesłana do Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. w dniu 25 marca 2022 r. W dniu 24 marca 2022 r. skarżący ponownie wniósł o powołanie biegłych sądowych w celu sporządzenia rzetelnych i obiektywnych ocen narażenia zawodowego. W tym stanie rzeczy skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania organu, podkreślając, że jego wniosek dotyczy powołania biegłych sądowych w celu rzetelnego sporządzenia karty narażenia zawodowego, a nie w celu stwierdzenia bądź nie stwierdzenia choroby zawodowej. W skardze wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji o powołaniu biegłych sądowych z zakresu medycyny (ortopedy oraz dermatologa) celem prawidłowego sporządzenia karty oceny narażenia zawodowego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że postępowanie w sprawach chorób zawodowych uregulowane zostało w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367 ze zm.). Wyjaśnił, że zgodnie z § 4 rozporządzenia, właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, w szczególności przeprowadza ocenę narażenia zawodowego oraz sporządza kartę oceny narażenia zawodowego, którą wraz ze skierowaniem na badania przekazuje do jednostki orzeczniczej I stopnia. Ocenę narażenia zawodowego sporządza się na formularzu określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 237 § 4 pkt 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, przy wykorzystaniu dokumentacji gromadzonej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 2981 Kodeks pracy przez pracodawców i jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a jeżeli postępowanie dotyczy aktualnego zatrudnienia, w przypadku wątpliwości dotyczącej zgromadzonej dokumentacji, na podstawie oceny przeprowadzonej bezpośrednio u pracodawcy z uwzględnieniem oceny ryzyka zawodowego. Natomiast jeżeli zakres informacji zawartych, " w dokumentacji jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie do: (...) właściwego państwowego inspektora sanitarnego - w zakresie oceny narażenia zawodowego, zwłaszcza na podstawie dokumentacji archiwalnej oraz informacji udostępnianej na jego wniosek przez odpowiednie jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej i służby medycyny pracy w odniesieniu do zakładów pracy, które uległy likwidacji (...)-§ 6 ust. 5 rozporządzenia. Obowiązkiem organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest sporządzanie kart charakterystyki oraz ocena warunków pracy. Przepisy nie przewidują udziału w przedmiotowych czynnościach lekarzy - specjalistów. Dalej zaznaczył również, że wiadomości specjalistyczne z zakresu medycyny posiadają lekarze orzecznicy, którzy wydają orzeczenie o stwierdzeniu lub o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Natomiast Państwowa Inspekcja Sanitarna powołana jest między innymi do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad higieną pracy w zakładach pracy oraz sprawowania kontroli warunków zdrowotnych środowiska pracy. PPIS w Katowicach jest więc odpowiednim organem do oceny warunków pracy skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W niniejszej sprawie skarżący zakwestionował przewlekłe postępowanie PPIS w Katowicach w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o powołanie biegłych sądowych w celu sporządzenia kart oceny narażenia zawodowego. Ustawodawca bardzo ogólną definicję przewlekłości postępowania zawarł w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym jednocześnie przewidział dla strony środek zaskarżenia tego rodzaju stanu rzeczy. Postanowił więc, że przewlekłość występuje wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). Równocześnie określił (pkt 1), że przez bezczynność należy rozumieć sytuację, kiedy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Wskazał, że kwestionowanie któregoś z tych stanów możliwe jest przez złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 k.p.a.). Przewlekłość postępowania ma zatem miejsce wtedy, gdy organ prowadzący postępowanie nie przekroczył wprawdzie terminu załatwienia sprawy, ale jednocześnie, dochowując terminu ustawowego, prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Należy przy tym wskazać, że o przewlekłości lub bezczynności w załatwieniu sprawy organu można mówić wówczas, jeżeli organ ma obowiązek działania, którego nie podejmuje lub też dopuszcza się przewlekłości w prowadzeniu postępowania. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 84 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Powołanie biegłego, w myśl art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie. To strona kwestionująca te ustalenia może posłużyć się dowodami wskazującymi na okoliczności, których istnienie bądź ich brak pragnie wykazać. W rozpoznawanej sprawie organ, w odpowiedzi na wniosek skarżącego, niezwłocznie i prawidłowo, pismem z dnia 20 grudnia 2021 r., poinformował go o sposobie i trybie postępowania dotyczącego zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, który reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367 ze zm.). Wyjaśnił przy tym, że rozporządzenie nie przewiduje powoływania biegłych sądowych. Państwowy inspektor sanitarny jest zatem kompetentny do sporządzenia karty oceny narażenia zawodowego. Organy inspekcji sanitarnej prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej związane są treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń, dotyczących stwierdzonego schorzenia i jego przyczyn. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Sformułowanie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego NSA z 2.06.2016 r. II OSK 1156/16, 2.12.2021 r. II OSK 449/21). W ocenie Sądu, nie można w niniejszej sprawie zarzucić organowi, że przewlekle rozpoznawał wniosek skarżącego o powołanie biegłych lekarzy celem sporządzenia kart oceny narażenia zawodowego. Tryb sporządzania karty oceny narażenia zawodowego został uregulowany w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych, o czym skarżący został bez zbędnej zwłoki poinformowany. W tym stanie rzeczy, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.