II OW 147/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Rady Gminy Hajnówka z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Radą Gminy Hajnówka a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Białymstoku przez wskazanie organu właściwego do wyrażenia zgody na wycięcie drzew rosnących na użytkach ekologicznych nr [...] i nr [...] w Puszczy [...] odrzucić wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2012 r. Rada Gminy Hajnówka na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – p.p.s.a. wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Radą Gminy Hajnówka a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Białymstoku jako organem właściwym do wyrażenia zgody na wycięcie drzew rosnących na użytkach ekologicznych nr [...] (olsza 2 sztuki) i nr [...] (olsza ok. 35 sztuk) w Puszczy Białowieskiej oraz do wyrażenia zgody na koszenie łąk oraz usuwanie nalotu olszowego z terenu użytku ekologicznego nr [...] w oddziałach [...] i [...] w Puszczy Białowieskiej Nadleśnictwa Hajnówka. Jak wynika z akt sprawy Nadleśnictwo Hajnówka pismem z dnia 1 lutego 2012 r. złożyło wniosek do Urzędu Gminy Hajnówka o wyrażenie zgody na wycięcie drzew rosnących na użytku ekologicznym nr [...] /olsza 2 szt./ i nr [...] /olsza ok. 35 szt./ zlokalizowanych na terenie Gminy Hajnówka. W dniu 22 maja 2012 r. do Urzędu Gminy Hajnówka wpłynął kolejny wniosek o wyrażenie zgodny na wycięcie młodych drzewek olszowych /do 10 lat/ pochodzących z nalotu, rosnących na użytkach ekologicznych przewidzianych do koszenia zgodnie z uchwałą Nr X/43/ll Rady Gminy Hajnówka z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na koszenie łąk oraz usuwanie nalotu olszowego /do 10 lat/ w użytku ekologicznym nr [...] nie ujętym w w/w Uchwale Rady Gminy. Opisane wnioski Nadleśnictwa zostały pismami z dnia 27 czerwca 2012 r. oraz 2 lipca 2012 r. "przekazane do załatwienia wg właściwości Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Białymstoku z uwagi, iż planowane prace Nadleśnictwa są przewidziane na obszarze zinwentaryzowanych siedlisk Natura 2000, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /Dz. U. z 2009r. Nr 151 poz. 1230/ sprawuje nadzór nad obszarem Natura 2000. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku pismem z dnia 3 lipca 2012 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wnioski Nadleśnictwa Hajnówka Wójtowi Gminy Hajnówka do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Rada Gminy wskazała, że w czasie gdy Wojewoda Białostocki Rozporządzeniem Nr [...]z dnia 7 sierpnia 1997 r. (Dz.Urz.WB Nr 16, poz. 64), powołał użytki ekologiczne: Nr [...], Nr [...] i Nr [...], ta forma ochrony dotyczyła terenów użytkowanych rolniczo stanowiących w przeważającej większości własność osób fizycznych. Obecnie tereny te znajdują się w zwartym kompleksie leśnym Puszcza Białowieska stanowiącym obszar Natura 2000 Puszcza Białowieska PLC200004, których właścicielem jest Skarb Państwa w użytkowaniu Nadleśniczego Nadleśnictwa Hajnówka. Nieograniczony dostęp do tych terenów maja tylko leśnicy. Przepisy ustawy o ochronie przyrody, a następnie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 maja 2005 r. w sprawie typów siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, wymagających ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000 (Dz.U. Nr 94, poz. 795), a także rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313 ze zmianami), spowodowały, że Puszcza Białowieska - od granicy z Białorusią do linii stanowiącej granicę lasu w kierunku zachodnim, zarówno w granicach administracyjnych gminy Hajnówka jak i gmin: Narewka i Białowieża, stała się obszarem Natura 2000 PLC 200004 Puszcza Białowieska będącym obszarem specjalnej ochrony ptaków i specjalnym obszarem ochrony siedlisk. Dotychczasowe formy ochrony: rezerwaty, parki krajobrazowe, użytki ekologiczne i pomniki przyrody weszły w skład tego obszaru. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody: "Obszar Natura 2000 może obejmować część lub całość obszarów i obiektów objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-9." Niżowe murawy bliźniczkowe (Nardion - płaty bogate florystycznie) zgodnie z cytowanym powyżej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 16 maja 2005 r., to jedno z 17 typów siedlisk z załącznika I odnotowanych na terenie ostoi jaką jest obszar Natura 2000 PLC 200004 puszczą Białowieska. Obszary Natura 2000 są nadrzędna formą ochrony nad pomnikami przyrody jak i użytkami ekologicznymi. Zgodnie z art. 27a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, nadzór nad obszarem Natura 2000 sprawuje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska. Sprawujący nadzór nad obszarem Natura 2000 sporządza projekt planu zadań ochronnych. W projekcie planu zadań ochronnych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (D.U. Nr 34 poz. 186 z późn. zm.), dokonuje się między innymi: ,,§ 3. ... 4) ocenę istniejących i potencjalnych zagrożeń dla utrzymania lub osiągnięcia właściwego stanu przedmiotów ochrony, z uwzględnieniem oceny, o której mowa w pkt 3, oraz oceny prawdopodobnych kierunków zmian uwarunkowań przyrodniczych, społecznych, gospodarczych i ich możliwego wpływu na parametry; 5) ustalenie celów działań ochronnych do osiągnięcia w okresie, na jaki jest sporządzany plan zadań ochronnych, umożliwiające monitoring i weryfikację ich osiągnięcia, z uwzględnieniem: a) konieczności utrzymania właściwego stanu ochrony, likwidacji, ograniczenia istniejących lub potencjalnych zagrożeń dla przedmiotu ochrony lub zapobieżenia im - jeżeli obecny stan przedmiotów ochrony w obszarze został oceniony jako właściwy, b) potrzeby osiągnięcia właściwego stanu ochrony, konieczności likwidacji, ograniczenia istniejących lub potencjalnych zagrożeń odpowiedzialnych za niewłaściwy stan ochrony przedmiotu ochrony lub zapobieżenia im - jeżeli obecny stan przedmiotów ochrony w obszarze został oceniony jako niezadowalający lub zły, c) konieczności uzupełnienia stanu wiedzy o przedmiocie ochrony i konieczności likwidacji, ograniczenia zagrożeń dla przedmiotu ochrony lub zapobieżenia im - jeżeli stan ochrony przedmiotu ochrony nie jest możliwy do oceny; 6) ustalenie działań ochronnych wynikających z ustalonych celów działań ochronnych, w tym wskazanie: a) działań ochronnych zapewniających monitoring osiągnięcia celów działań ochronnych, a zwłaszcza monitoring przyjętych parametrów stanu ochrony przedmiotów ochrony, b) zakresu prac przewidzianych do realizacji, c) terenu lub miejsca realizacji, d) terminu oraz częstotliwości realizacji, e) podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie i monitoring, f) szacowanych kosztów realizacji działań, g) technicznych uwarunkowań realizacji działań, h) podmiotów, których współdziałanie przy realizacji działań ochronnych jest niezbędne; ...". Zgodnie z Obwieszczeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2012 r., projekt planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska PLC200004, poddany został konsultacjom społecznym w celu wyodrębnienia działań obligatoryjnych i fakultatywnych na terenie gospodarstw rolnych lub ich części, znajdujących się w granicach przedmiotowego obszaru Natura 2000. Przesyłając pisma Nadleśnictwa Hajnówka Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Białymstoku, Wójt Gminy Hajnówka zgłosił wniosek o ujęcie w Planie Zadań Ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska PLC200004 działań ochronnych, które planuje wykonywać Nadleśnictwo Hajnówka w siedlisku Natura 2000 Puszcza Białowieska PEC2U0004 - murawa bliźniczkowa /6230/. W związku z powyższym zdaniem Przewodniczącego Rady Gminy Hajnówka należy uznać, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosków Nadleśnictwa. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku podniósł, że wniosek Nadleśnictwa Hajnówka swoim zakresem przedmiotowym może obejmować treść art. 83 oraz art. 45 ustawy o ochronie przyrody. Oba przywołane przepisy nie wskazują Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako podmiotu właściwego do rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie wycinki drzew jako organ właściwy prowadzi wójt gminy (art. 83 ust.1) i wykładnia tego przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Natomiast kwestia zakazów o jakiej mowa w art. 45 ma charakter materialno prawny i obowiązuje wszystkich adresatów wspomnianej normy prawnej, a ona sama znajduje zastosowanie w konkretnym postępowaniu administracyjnym, które w tym przypadku nie zostało dostatecznie ujawnione. Najprawdopodobniej wniosek Nadleśnictwa Hajnówka dotyczy czynności zarządczych wykonywanych na podstawie planu urządzania lasu, a w związku z tym, że dotyka użytku ekologicznego to podmioty praw i obowiązków w sferze instytucjonalnej (ustawa o lasach i ustawa o ochronie przyrody) współdziałają przy wykonywaniu przydzielone im zadań. Tego typu relacje pomiędzy regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, a regionalnym dyrektorem lasów państwowych uregulowane są w art. 52a ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 46 pkt. 2 i art. 57 ust. 1 pkt. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Gdyby było inaczej, wówczas wniosek Nadleśnictwa Hajnówka, winien opierać się o konkretną normę prawną, która daje podstawy do rozstrzygnięcia wniosku decyzją administracyjną w konkretnej indywidualnej sprawie. W ocenie RDOŚ w Białymstoku bez znaczenia jest, podnoszona przez Radę Gminy Hajnówka, kwestia nadzoru nad obszarem Natura 2000. Po pierwsze nadzór nie ma charakteru administracyjnego a jedynie instytucjonalny. Po wtóre sieć obszarów Natura 2000, zgodnie z treścią art. 25 ustawy o ochronie przyrody obejmuje inny kategorie przedmiotowe, które objęte są nadzorem regionalnego dyrektora ochrony środowiska niż użytki ekologiczne wymienione w art. 42 ustawy o ochronie przyrody. Wobec powyższego RDOŚ podniósł, że brak jest rozbieżności poglądów w zakresie stosowania treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i brak jest konkretnej sprawy administracyjnej i zasadne jest na podstawie art. 58 §. 1 pkt. 6 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a odrzucenie wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozstrzygają, stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.)- dalej p.p.s.a., spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wskazany przepis dotyczy sytuacji, gdy między organami administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów co do ich upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Do sporu dochodzi w sytuacji, gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny), albo gdy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Aby zatem sprawa, w której powstał między organami spór mogła być rozpatrzona przez Sąd w omawianym trybie, musi być indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej. Z istoty bowiem sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawną podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, ONSAiWSA 2006/3/75). Zgodnie natomiast z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, na wstępie należało zbadać, czy Rada Gminy Hajnówka, reprezentowana przez Przewodniczącego Rady, mogła wystąpić do Sądu z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta). Sąd podkreślił, że organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach sądowych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz i tylko on jest uprawniony do dokonywania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku gminy, ustawowo przypisana wójtowi kompetencja do jej reprezentowania, obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. Te uprawnienia wójta wynikające m.in. z osobowości prawnej gminy, dodatkowo są wzmacniane poprzez charakter jego funkcji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa a do zadań tych należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał. Radzie gminy przysługuje domniemanie właściwości, ale tylko w odniesieniu do tych, które nie są ustawowo przypisane innym organom (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Skoro zatem ustawodawca przewidział, jako wymóg formalnoprawny, podejmowanie przez właściwy organ, czyli radę, uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru, to uchwałę taką, ze wszystkimi tego konsekwencjami w sferze procesowej, powinien wykonywać wójt, m.in. właśnie dlatego, że jest organem wykonawczym. Wykonanie uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru nie może polegać na innych czynnościach jak te, które są związane z tym zaskarżeniem – z wniesieniem skargi i dokonywaniem innych czynności procesowych wynikających ze zdolności sądowej. Wójt jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w postępowaniach sądowych. Jak wynika z akt sprawy Nadleśnictwo Hajnówka wnioskami z dnia 1 lutego 2012 r. oraz z dnia 16 maja 2012 r. wystąpiło do Urzędu Gminy Hajnówka o wyrażenie zgody na wycięcie drzew oraz o wyrażenie zgody na koszenie łąk. Wnioski te nie były kierowane do Rady Gminy Hajnówka. Jak zasadnie wskazał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku w piśmie z dnia 28 września 2012 r. wnioski Nadleśnictwa Hajnówka obejmują swoim zakresem treść art. 83 ustawy o ochronie przyrody gdzie wprost wskazano, jako organ właściwy wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Tak więc Rada Gminy Hajnówka, ani jej Przewodniczący nie mogli być adresatami pism Nadleśnictwa Hajnówka dotyczącymi wycinki drzew, co zgodnie z art. 83 ustawy o ochronie przyrody należy do kompetencji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Tym samym ewentualnym wnioskodawcą o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, w związku z przekazaniem pisma nadleśnictwa na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Wójtowi Gminy Hajnówka, mógł być ten organ, gdyby w rzeczywistości taki spór miał miejsce, a nie Rada Gminy Hajnówka. Poza tym należy zauważyć, że z pisma z dnia 28 września 2012 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku skierowanego do naczelnego Sądu Administracyjnego nie wynika, aby pomiędzy tym organem a Radą Gminy Hajnówka był spór kompetencyjny, w związku z czym wnosi się o odrzucenie wniosku Rady. Na marginesie należy też zauważyć, że o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego może wystąpić uprawniony organ (organ będący w sporze), jeżeli został ustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy (postanowienia NSA: z 16.02.2004 r., OW 39/04, ONSA i WSA 2004 nr 1, poz. 17, z 30.09.2004 r., OW 110/04, ONSA i WSA 2005 nr 2, poz. 46, z 07.10.2005 r., II OW 42/05 niepubl.). Tymczasem w niniejszej sprawie odmiennie relacjonują jej przedmiot Rada Gminy Hajnówka i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku. Biorąc pod uwagę, że z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, którego w rzeczywistości nie było, wystąpił nieuprawniony organ, należało orzec na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. jak w sentencji postanowienia.