II SAB/Łd 60/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Rady Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego; 3. zasądza od Rady Gminy M. na rzecz skarżącego D.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc UZASADNIENIE Pismem z 22 lipca 2020 r. D.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Rady Gminy M. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej określonej we wniosku z 13 lipca 2020 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 8, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W jej uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z 13 lipca 2020 r. przesłanym drogą elektroniczną wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przesłania skanów protokołów wraz z załącznikami z Komisji Rolnictwa i Komisji Budżetowej za lata 2017 i 2018 Kadencji Radnych 2014-2018. Pismem z 20 lipca 2020 r. organ powiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia wniosku uzasadniając swoje opóźnienie znacznym nakładem pracy. Organ wyjaśnił, że przewidziane czynności polegać będą na wykonaniu skanów protokołów oraz anonimizacji danych osobowych zawartych w wyżej wymienionych protokołach. Zdaniem skarżącego powodem opóźnienia nie może być anonimizacja i skanowanie protokołów, które są podstawowymi czynnościami wykonywanymi przy udostępnianiu informacji publicznej na wniosek. Takie czynności powinny być wykonane w momencie ich wytworzenia (w latach 2017 i 2018) i umieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej. Takie działanie, zdaniem skarżącego, narusza zapisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z powyższym skarżący wniósł o: pkt 1 – stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie w przedmiocie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., pkt 2 - nakazanie organowi przekazania żądanej informacji publicznej zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., pkt 3 - zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Odpowiadając na skargę Rada Gminy M. wniosła o jej oddalenie w całości i wyjaśniła, że aktualnie obowiązujące w Urzędzie Gminy M., zasady udostępniania protokołów z posiedzeń komisji Rady Gminy M. zostały uregulowane uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 28 września 2018 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy M. (Dz.Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia 4 października 2018 r.). Zgodnie z § 71 pkt 5 uchwały powszechność dostępu do informacji o działalności organów Gminy realizowana jest poprzez dostęp do protokołów z posiedzeń Rady Gminy, jej komisji oraz innych dokumentów i materiałów dotyczących wykonywania zadań publicznych przez organy gminy, na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w myśl § 72 uchwały informacja o działalności organów gminy, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udzielana jest na wniosek. Wskazując następnie na brzmienie art. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej organ odnosząc się do zarzutu bezczynności w zakresie wniosku z 13 lipca 2020 r. wskazał, iż wnioskowane protokoły liczyły 708 stron. Po ich zeskanowaniu, a następnie wykonanej anonimizacji danych osobowych znajdujących się w protokołach (czynności te wykonywane były przez pracownika przez 14 dni około 2 godziny dziennie) zostały one opublikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Publikacja protokołów wykonana została w dniach od 17 do 19 sierpnia 2020 r., a nadto w/w protokoły zostały przesłane skarżącemu 20 sierpnia 2020 r. Skarżący zarówno o konieczności wykonania niezbędnych czynności jak i o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (wyznaczonego do 11 września 2020 r.) został poinformowany pismem z 20 lipca 2020 r. Niesłuszne jest zatem twierdzenie skarżącego, że skanowanie i anonimizacja nie są powodem do przedłużania 14 dniowego terminu na udzielenie informacji publicznej. Ponadto niezgodne z rzeczywistością są kolejne twierdzenia skarżącego jakoby organ w dacie składania przez niego wniosku (13.07.2020 r.) był w posiadaniu zeskanowanych i zanonimizowanych protokołów komisji "wytworzonych" w latach 2017-2018. W latach 2017-2018 protokoły z posiedzeń komisji Rady Gminy M. były udostępniane na stanowisku obsługi ds. organów rady w obecności pracownika. Biorąc pod uwagę powyższe, protokoły należało poddać odpowiedniemu przygotowaniu celem ich publicznego udostępnienia, o czym świadczą pisma organu z 19 sierpnia 2020 r. i 20 sierpnia 2020 r. Jednocześnie organ odwołując się do brzmienia art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie skarga na bezczynność nie została poprzedzona ponagleniem skarżącego. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na specyficzną pozycję przewodniczącego rady gminy w strukturze organizacyjnej rady gminy. Obok wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta) rada gminy jest jedynym organem gminy. Natomiast przewodniczącego rady gminy oraz od jednego do trzech wiceprzewodniczących, rada gminy wybiera spośród swoich członków bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (art. 19 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Przewodniczący nie ma statusu organu gminy. Co istotne, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 ww. ustawy). Działalność i uprawnienia przewodniczącego rady gminy są nierozerwalnie powiązane z działalnością i trybem funkcjonowania rady gminy (np. prawo zwoływania sesji rady wynika z trybu jej pracy, prawo do przyjmowania skarg i wniosków skierowanych do rady wynika z kompetencji rady do ich rozpoznania). Zatem, ocena jego działalności powinna być traktowana jak ocena działalności rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest bezczynność Rady Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 13 lipca 2020 r. W pierwszym rzędzie godzi się wyjaśnić, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Zatem stanowisko organu, iż skarga D. K. winna zostać poprzedzona ponagleniem, jest błędne. Przechodząc do meritum sprawy niniejszej wskazać następnie trzeba, że problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej w skrócie "u.d.i.p."). W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074). Zgodnie z brzmieniem art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1), udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) – czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić w tym miejscu trzeba, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że Rada Gminy M. będąca adresatem wniosku jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że Przewodniczący Rady Gminy, nie jest organem władzy publicznej i z tego też powodu nie mógł być uznany za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Kompetencje Przewodniczącego Rady Gminy zdefiniowane w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) są bardzo wąskie, ograniczają się bowiem wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad. Z kolei, organami gminy w rozumieniu art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Niespornym jest również, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady (art. 19 u.d.i.p.). Przepisy art. 18 i 19 stosuje się odpowiednio do pochodzących z powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych (art. 20 u.d.i.p.). Jak wynika z akt sprawy i czemu zresztą sam adresat wniosku nie zaprzecza, organ do dnia złożenia skargi nie udostępnił wnioskowanej informacji w postaci skanów protokołów wraz z załącznikami z Komisji Rolnictwa i Komisji Budżetowej za lata 2017 i 2018 Kadencji Radnych 2014-2018, nie wydał też decyzji o odmowie ich udostępnienia, zatem niewątpliwie zarzut bezczynności jest w pełni uzasadniony. Zaznaczyć jednak trzeba, że organ pismem z 20 lipca 2020 r. poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie wniosku z 13 lipca 2020 r. do dnia 11 września 2020 r. Jednocześnie powiadomił wnioskodawcę, że powodem opóźnienia w załatwieniu wniosku jest znaczny nakład pracy niezbędny do udzielenia wnioskowanej informacji. Przewidziane czynności polegać będą na wykonaniu skanów protokołów oraz anonimizacji danych osobowych zawartych w protokołach. Informacja publiczna została wnioskodawcy udostępniona po wniesieniu skargi do Sądu w dniach 19 i 20 sierpnia 2020 r., po zeskanowaniu i zanonimizowaniu 71 protokołów (w sumie 708 stron). W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Bezczynność nie była bowiem celowa i zamierzona, a wynikała ze znacznego nakładu pracy jaki pracownicy organu musieli włożyć w przygotowanie żądanej przez skarżącego informacji. Bez wątpienia bezczynność organu ustała po wniesieniu skargi do Sądu. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uznać należy, że cel skargi na bezczynność, jakim jest zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności został zrealizowany. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi. dc