III SAB/Gl 403/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w K. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w M. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w M. do rozpoznania wniosku; 3) zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w M. na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z 25 lipca 2022 r. Fundacja [...] z K. (dalej: Skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w M. (dalej: organ) w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Domagała się w nim udostępnienia informacji 1. Ile było prowadzonych naborów na wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej w latach 2019 i 2020 z podziałem na poszczególne kwartały, 2. Ile w każdym z tych kwartałów (każdym kwartale 2019 i 2020 roku) było do wykorzystania środków finansowych dla potencjalnych składających wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Wniosek został złożony w dniu 17 czerwca 2021 r. drogą elektroniczną na adres: [...] wskazany zarówno na stronie internetowej, jak i w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Skarżący nie został powiadomiony w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. W odpowiedzi na skargę z 30 sierpnia 2022 r. organ wniósł o jej uwzględnienie. W uzasadnieniu stwierdził, że z przedmiotowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej Skarżąca zwróciła się 17 czerwca 2022 r. Następnie w dniu 2 sierpnia 2022 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność organu i niezwłocznie udostępnił Skarżącej wnioskowane informacje publiczne. Wobec udzielenia przez organ odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Skarżąca w piśmie z 30 września 2022 r. zmieniła swoje żądanie na: 1) umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 17 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21). W pierwszej kolejności Sąd przywołując stanowisko NSA uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia prawa (wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1048/11). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przepisami prawa materialnego, mającego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz.902.; dalej: u.d.i.p.). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy zaznaczyć – na co zwrócił uwagę NSA - że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, iż w grę wchodzi tak przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej a organ pozostaje w zwłoce (wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06). Wymaga podkreślenia, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych u.d.i.p. formach jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., mają być władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, ponadto związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; po trzecie: według art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 104/11). W pierwszej kolejności niezbędnym jest zatem ustalenie, czy organ, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest zobowiązany do poddania się rygorom u.d.i.p. Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej oznaczone zostały w art. 4 u.d.i.p. Jak wynika z jego ust. 1 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciami władzy publicznej i organu władzy publicznej skłania do zastanowienia się, czy nazwy te są tożsame, czy różnią się od siebie w ten sposób, że pierwsza z nich jest szersza od drugiej. Zakładając racjonalność działania ustawodawcy, należy opowiedzieć się za drugim stanowiskiem, bowiem trudno przyjąć, aby w jednym akcie prawnym używano różnych nazw dla określenia tej samej kategorii podmiotów. Z drugiej jednak strony, analiza ustawy wskazuje, że terminy te używane są zamiennie. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że rozróżnienie władzy publicznej i organów tej władzy znajduje uzasadnienie. Ustawodawca bowiem mówi o władzy publicznej wtedy, gdy wskazuje na pewne generalne powinności czy uprawnienia. Natomiast jeżeli zachodzi potrzeba konkretyzacji tych powinności i uprawnień, wówczas wskazuje na organy, które mają je realizować. Przez organy władzy publicznej należy zatem rozumieć wszystkie te instytucje, które mają ustawowe kompetencje do podejmowania decyzji władczych wiążących obywateli i inne podmioty prawa. Będą więc nimi zarówno organy państwa: ustawodawcze, wykonawcze – w tym organy administracji rządowej – i sądownicze, jak również organy samorządów: terytorialnego, zawodowego, gospodarczego. Drugim pojęciem, oprócz władz publicznych, kształtującym obowiązek udostępniania informacji, są zadania publiczne. Należy ono do sfery prawa publicznego i dotyczy przede wszystkim wykonywania władczych kompetencji ze skutkiem wiążącym podmioty prawa, co określa się zazwyczaj jako zadania reglamentacyjno-porządkowe. Do sfery prawa publicznego należy także działalność świadcząca, polegająca na zapewnieniu dostarczania określonych usług niezbędnych do funkcjonowania zbiorowości. Przy realizacji tych powinności organy władz publicznych mogą działać w formach władczych, jednak coraz częściej wykorzystują instrumenty właściwe prawu cywilnemu. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że jeżeli udostępnienia informacji żąda się od jednostki organizacyjnej jedynie uczestniczącej w procesie wykonywania zadań publicznych (najczęściej na zasadzie porozumienia publicznoprawnego), a nie działającej w ramach struktur stworzonych bezpośrednio do realizacji kompetencji władzy publicznej, wówczas obowiązek udzielenia informacji ogranicza się do danych, które wiążą się z wykonywaniem zadań( E. Koniuszewska, Środki prawne ograniczające nadużycia władzy w jednostkach samorządu terytorialnego w ustrojowym prawie administracyjnym, Wydawnictwo Oficyna Warszawa 2009, s. 139 - 140 i podana tam literatura). Nie ulega wątpliwości, organ jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. i tym samym jest zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 listopada 2021 r., II SAB/Go 188/21, LEX nr 3259197). Kolejną kwestią wymagającą ustalenia jest stwierdzenie, czy żądana od organu informacja mieści się w ustalonym ustawowo katalogu informacji publicznej. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowy katalog informacji publicznych udzielanych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (a), projektowaniu aktów normatywnych (b), programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (c). W pkt 3 lit c wskazano natomiast na informacje o zasadach funkcjonowania władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych. Sformułowana w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definicja "informacji publicznej", pojęcia stanowiącego kryterium, jakim powinien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (wyliczenie tych podmiotów zawiera art. 4 tego aktu prawnego), jest bardzo szeroka i niejednoznaczna. Podlegającą udostępnieniu informację publiczną stanowi bowiem każda informacja o sprawach publicznych, przy czym trudno w sposób precyzyjny ustalić znaczenie pojęcia "sprawa publiczna" (zwrot ten nie został również zdefiniowany na użytek innych aktów prawnych. Podkreślenia wymaga, że w systemie prawnym nie ma definicji pojęcia "sprawa publiczna". Tymczasem do tego pojęcia odsyła ustawodawca w art. 1 u.d.i.p." (S. Momrot, Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w praktyce prokuratorskiej, "Prokuratura i Prawo" z 2008 r. Nr 10 s. 106) Pojęcie sprawy publicznej można więc w pewnym sensie utożsamiać z wszystkimi działaniami (jak również zaniechaniami) podmiotów podejmujących czynności w sferze realizacji zadań zaliczanych do szeroko rozumianego interesu publicznego. Obejmować więc będzie korzystanie z mienia komunalnego lub majątku Skarbu Państwa. Identyfikując gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa z pojęciem służenia wykonywaniu zadań publicznych, pamiętać musimy, że oznacza ono pewien stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Dlatego w sformułowaniu "służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji" mieści się też stan wykorzystania mienia ogólnonarodowego (państwowego) do celów inwestycyjnych, w efekcie zmierzający do zapewnienia realizacji funkcji świadczącej administracji, np. powiększenia bazy materialnej, bez której realizacja takich celów, jak działalność oświatowa, naukowa, dydaktyczna, kulturalna, nie byłaby możliwa (J. Boć, Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r,, Wrocław 1998, s. 15). Przedmiotem wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej było żądanie udostępnienia informacji co do ilości prowadzonych naborów na wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej w latach 2019 i 2020 z podziałem na poszczególne kwartały oraz ile w każdym z tych kwartałów (każdym kwartale 2019 i 2020 roku) było do wykorzystania środków finansowych dla potencjalnych składających wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że żądane informacje dotyczą zadań publicznych realizowanych przez organ. Uwzględnione one zostały także w przykładowym katalogu informacji publicznej zawartym w art. 6 ust. 1 pkt. 3 u.d.i.p. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji pozostaje w bezczynności, jeśli nie udostępnia jej wnioskodawcy w terminie zakreślonym w u.d.i.p. (wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast – jak stanowi ust. 2 art. 13 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak podkreśla NSA niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 u.d.i.p. terminie stosownych czynności tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA W-wa z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; wyrok NSA z 14 kwietnia 2004, sygn. akt I OSK 121/04). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (wyrok WSA w Olsztynie z 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/08; wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 166/04). Warto w tym miejscu podkreślić, że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p. następuje albo w formie czynności materialno-technicznej w przypadku udzielenia informacji, albo - w razie odmowy jej udzielenia - w formie decyzji. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z działań wymienionych wyżej tworzyłby stan bezczynności organu (wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2009 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 8/09). Zatem istotą skargi na bezczynność jest brak jakiejkolwiek reakcji organu na wynikające z przepisów prawa żądanie strony (wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 3/07). Przekonanie Skarżącej o pozostawaniu organu w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z 17 czerwca 2022 r. znajduje uzasadnione podstawy. Organ nie zareagował na złożony wniosek w terminie wyznaczonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Uznać więc należy, że był w stanie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek Skarżącej z 17 czerwca 2022 r. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż niezwłocznie po doręczeniu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zresztą w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że organ uwzględnił wniosek Skarżącej i zrealizował go w całości. Tym niemniej nastąpiło to z opóźnieniem tj. trzynaście miesięcy od złożenia wniosku, ponadto już po skierowaniu (albo raczej w wyniku skierowania) do Sądu skargi na jego bezczynność. Uwzględniając powyższe, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Załatwienie wniosku przez organ po wniesieniu skargi nie zwalnia Sądu z badania bezczynności i jej charakteru. Rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, nawet jeżeli wniosek strony został załatwiony przez organ w toku postępowania sądowego (już po wniesieniu skargi), obliguje Sąd do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość orzeczenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (Wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 80/20). Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za taką kwalifikacją bezczynności organu przemawia fakt, że ostatecznie wnioskowana informacja publiczna została udostępniona po upływie dziewięciu miesięcy. Taka ocena bezczynności organu odpowiada prezentowanemu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądowi, według którego rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, jednak naruszenie to musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14). O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości 597 zł, Sąd zaliczył wpis od skargi - 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł, odpowiadające wysokości stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).