II SA/Po 211/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009r. sprawy ze skargi H.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2009r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2008r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga UZASADNIENIE Pismem z dnia 8 października 2008 r. H. L. wniósł o udzielenie zasiłku celowego w kwocie 1.000 zł w związku z suszą w 2008 r. Wnioskodawca oświadczył, że jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, a szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę w jego gospodarstwie wynoszą średnio powyżej 30%. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. działając z up. Burmistrza Wójta Gminy w D. odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego z tytułu suszy wskazując na brak spełnienia przesłanek § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (dz.U. Nr 173, poz. 1070), to jest brak protokołu komisji powołanych przez Wojewodę w sprawie oszacowania strat z powodu suszy w 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał przesłanki pomocy pieniężnej przez rodziny rolnicze, w których gospodarstwach powstały szkody i podał, iż wprawdzie skarżący jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, ale szkody spowodowane przez suszę nie zostały oszacowane przez komisję powołaną przez Wojewodę na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. Organ wyjaśnił, iż do wniosku o zasiłek celowy nie dołączono protokołu oszacowania szkód spowodowanych klęską suszy, a na podstawie informacji Komisji do spraw szacowania szkód rolnych w wyniku suszy ustalono, iż nie posiada protokołu szacowania takich szkód dla H. L . W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wskazał, że jego gospodarstwo zostało dotknięte suszą prawie w 80%, tak ze prawie wcale nie uzyskał zbiorów. Zdaniem skrzącego susza objęła wszystkie grunty w Wielkopolsce, stąd tez decyzja jest dla niego krzywdząca. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o pomocy społecznej Rada Ministrów określiła w rozporządzeniu z dnia 29 września 2008 r., w którym w § 2 pkt 2 wskazano, iż szkody spowodowane suszą muszą być oszacowane przez specjalną komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce powstania zniszczeń. Organ odwoławczy zauważył, iż szkody takie zostały oszacowane na terenie Gminy D. przez właściwą komisję, jednak oszacowania takiego co do gruntów skarżącego nie poczyniono; organ powołał się na informację komisji z dnia 27 października 2008 r., z której wynika, iż przyczyną tego była nieobecność właściciela gruntu podczas objazdów pól we wsi M., co komisja poczytała za brak zainteresowania powyższą sprawą i odstąpiła od sporządzenia protokołu. Organ dalej stwierdził, iż sporządzenie protokołu jest warunkiem koniecznym dla przyznania zasiłku celowego, bowiem na jego podstawie organ pomocy społecznej ustala średnia wysokość szkód w gospodarstwie. Organ II instancji uznał, iż brak protokołu szacowania szkód uniemożliwia rozpatrzenie wniosku, a kierownik ośrodka pomocy społecznej nie może dokonywać samodzielnego szacowania tych szkód, ani w inny sposób zastąpić komisji. W skardze na decyzję organu II instancji H. L. podtrzymał argumentację przedstawioną w odwołaniu, ponadto zauważył, iż komisja przechodziła przez pole skarżącego i jej członkowie widzieli jego uprawy zniszczone przez suszę. Skarżący domagał się przyznania zasiłku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 września 2008 r., powołanego przez organy obydwu instancji, w myśl którego pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli, co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie; szkody spowodowane przez suszę lub huragan zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 77, poz. 514 i Nr 250, poz. 1868 oraz z 2008 r. Nr 8, poz. 42 i Nr 107, poz. 680); a szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Poza sporem pozostaje, że skarżący jest rolnikiem, objętym ubezpieczeniem społecznym w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a komisja powołana przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w okresie pomiędzy 14 a 31 lipca 2008 r. dokonała objazdów wszystkich wsi w Gminie D., ale nie oszacowała strat spowodowanych suszą w gospodarstwie skarżącego, gdyż nie był obecny podczas objazdu pól, co komisja uznała za brak zainteresowania oszacowaniem (k. 7 akt adm.). Przedmiotem sporu pozostaje rozmiar szkód w uprawach rolnych spowodowanych w gospodarstwie skarżącego przez suszę w 2008 r., jak i to, czy okoliczność ta mogła być ustalona na podstawie innych dowodów niż przedmiotowy protokół komisji. W myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 września 2008 r. pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w § 2 pkt 1. Zaprezentowany przez organy sposób wykazania zaistnienia strat z powodu suszy stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Szacowanie szkód dokonywane jest bowiem w następstwie poczynionych ustaleń faktycznych. Niewątpliwie protokół szacowania szkód stanowi podstawowy i najwcześniej występujący w praktyce dowód prowadzący do ustalenia średniej wysokości szkód w odniesieniu do obszaru upraw, na których owe szkody wystąpiły (warunkiem ustalenia rzeczywistego rozmiaru tych szkód, jest poprawne ustalenie obszaru upraw). Jednak nietrafne jest stanowisko organów, które z treści § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 września 2008 r. wywiodły niedopuszczalność przeprowadzenia - innego niż protokół szacowania szkód - dowodu na okoliczność ustalenia wysokości szkód. Z tego powodu, najpierw Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. odmówiły uwzględnienia wniosku, a Kolegium oświadczenia skarżącego zawartego w odwołaniu, iż w wyniku suszy poniósł straty w wysokości 80% upraw. W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska organów, jakoby przepisy rozporządzenia ograniczały dopuszczalność przeprowadzenia na wskazane w nich okoliczności faktyczne dowodów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co więcej, gdyby akt rangi podustawowej zawierał takie zastrzeżenie, istniałyby podstawy do stwierdzenia sprzeczności takiej regulacji z ustawą. Jednoznaczne stanowisko zajął w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91 (OSNA 1992/2/45), zgodnie z którym ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa). NSA wskazał, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 173, poz. 1070 ze zm.). Delegacja ta upoważniała Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Zatem Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji niniejszego programu, natomiast nie była uprawniona do określenia ograniczeń dowodowych i zasad postępowania uregulowanych w kpa (por. wyrok NSA z 15 maja 2009 r., I OSK 928/08). W tych okolicznościach zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia wysokości start w gospodarstwie rolnym skarżącego, jak i oceny oświadczenia złożonego przez skarżącego co do wysokości poniesionych przez niego start stanowi naruszenie art. 80 kpa, bowiem dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego, może stanowić przedmiot oceny, pod kątem ustalenia czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji państwowej również obowiązek podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa). Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie może natomiast stanowić uchybienie mające istotny wpływ na jej wynik. Reasumując, zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 września 2008 r., a także z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu decyzje organów obu instancji jako wadliwe należało uchylić. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem reguł kpa i dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny oszacowanie szkód w gospodarstwie skarżącego. Przy czym organy winny mieć na względzie, że średnią wysokość szkód w gospodarstwie odnieść należy do obszaru upraw, w których owe szkody stwierdzono. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga MK