I OSK 394/19

SENTENCJA Dnia 13 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 785/18 w sprawie ze skargi E.S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od E.S. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 785/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] (pkt I); zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącej E.S. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 121e ust. 1 i 2 pkt 2 oraz ust. 3 i 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), pozbawił [...] E.S. prawa do uposażenia za okres od dnia 11 stycznia 2018 r. do dnia 7 lutego 2018 r. Na skutek wniesienia przez stronę od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w [...], który rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że [...] E.S. przedłożyła zaświadczenie lekarskie ZUS ZLA nr [...] stwierdzające czasową niezdolność do służby na okres od dnia 11 stycznia 2018 r. do dnia 7 lutego 2018 r., wystawione przez lekarza [...], sporządzone w dniu 10 stycznia 2018 r. Na zaświadczeniu lekarskim, w polu "wskazania lekarskie" została wpisana cyfra "2", co oznacza, że "chory może chodzić". Ustalił, że wyżej wymieniona policjantka w okresie od dnia 11 stycznia 2018 r. do dnia 18 stycznia 2018 r. przebywała poza miejscem zamieszkania. [...] E.S. wyjaśniła, że w tym okresie była na zaplanowanym wyjeździe, wcześniej konsultowanym z lekarzem prowadzącym, który orzekł, iż z uwagi na występujące zaburzenia [...] zaleca się zmianę klimatu – wyjazd. Na powyższą okoliczność załączyła kopię zaświadczenia lekarskiego nr [...] wystawionego przez lekarza [...]. Ponadto organ odwoławczy podał, iż z dokumentu w postaci kserokopii "Planów urlopów na 2018 r." przekazanych przez naczelnika Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] wynika, że w wierszu z nazwiskiem strony zaznaczono m.in. okres 10-19 stycznia 2018 r., jako datę zaplanowanego urlopu wypoczynkowego [...] E.S. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał przesłanki, jakimi należy kierować się przy ocenie "prawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego". Odwołał się do wykładni art. 121e ustawy o Policji, zasad postępowania dowodowego wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wybranych tez orzecznictwa. Podał, że z zebranej dokumentacji wynika, iż strona w dniu 13 lipca 2017 r. dokonała rezerwacji wycieczki na [...] planowanej w okresie 11-18 stycznia 2018 r. Wpłaty zaliczki na poczet wycieczki dokonała w dniu 14 lipca 2017 r., a pozostałą kwotę pieniędzy wpłaciła w dniu 5 grudnia 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego, powyższa okoliczność jednoznacznie świadczy o tym, że [...] E.S. wcześniej dokonała rezerwacji wycieczki zagranicznej, w grudniu 2017 r. na okres planowanej wycieczki zawnioskowała o urlop wypoczynkowy, następnie w dniu 10 stycznia 2018 r. udała się do lekarza, który wystawił jej stosowne zwolnienie lekarskie na okres od dnia 11 stycznia 2018 r. do dnia 7 lutego 2018 r. Takie działanie wskazuje na celowe działanie wyżej wymienionej policjantki, nakierowane na uzyskanie zwolnienia lekarskiego pokrywającego się z terminem wcześniej zaplanowanej wycieczki zagranicznej – tak, aby w konsekwencji uzyskać prawo do wcześniej zaplanowanego urlopu wypoczynkowego, który w kontekście uzyskania zwolnienia lekarskiego był niejako automatycznie "anulowany" i pozostaje w dyspozycji strony do dalszego wykorzystania. Komendant Wojewódzki Policji w [...] podkreślił, że celem otrzymania przez policjanta zwolnienia lekarskiego jest przebycie niezbędnej rekonwalescencji i powrót w pełni sprawnym do służby. Policjant podczas zwolnienia lekarskiego jest zwolniony z obowiązku świadczenia służby oraz wykonywania innych związanych z nią czynności. Adnotacja na zaświadczeniu lekarskim o treści "chory może chodzić" oznacza, iż choroba nie wymaga leżenia w łóżku. Taki zapis upoważnia go jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, czy kontrolę lekarską, (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 12 listopada 2002r., sygn. akt III AUa 3189/01). Okres spowodowanej chorobą niezdolności do służby ma służyć leczeniu. W wielu przypadkach dopuszczalne jest wychodzenie z domu, czy wykonywanie drobnych prac domowych, jeżeli nie koliduje to z procesem rekonwalescencji pacjenta. Podejmowanie się innych zajęć, niezwiązanych z leczeniem i niezaleconych przez lekarza należy traktować jako korzystanie ze zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem – do innych celów, niż leczenie i powrót do zdrowia. Oznacza to również brak lojalności wobec pracodawcy i współpracowników, obciążonych w tym czasie dodatkowymi obowiązkami służbowymi. Za niezgodne z celem zwolnienia uznaje się takie postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu jej zdrowia. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być zatem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16). Organ odwoławczy powołał się także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1985 r., sygn. akt I PR 37/85 (OSNC 1986/4/58), w którym stwierdzono, że nawet gdy adnotacja lekarska wskazuje na to, iż osoba korzystająca ze zwolnienia lekarskiego może chodzić, to udział w trakcie tego zwolnienia lekarskiego w wycieczce zagranicznej pozwala na stwierdzenie, że pracownik naruszył ze swej winy obowiązki pracownicze w stopniu upoważniającym pracodawcę do rozwiązania z nim stosunku pracy bez wypowiedzenia. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w niniejszej sprawie uczestniczenie przez [...] E.S. podczas zwolnienia lekarskiego w imprezie turystycznej na [...] stanowiło podstawę do uznania, że nieprawidłowo wykorzystywała zwolnienie lekarskie. Ponadto nie przedstawiła ona żadnego dowodu na to, że będąc za granicą przebywała w jakimś ośrodku leczenia, co ewentualnie mogłoby być podstawą do uznania, iż wykorzystała zwolnienie lekarskie zgodnie z jego celem. Zgodnie z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Ujawnione w sprawie okoliczności nie pozostawiały wątpliwości, iż zwolnienie lekarskie zostało wykorzystane w nienależyty sposób. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi E.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., wyrażające się naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasad postępowania dowodowego, poprzez: - niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, że skarżąca nieprawidłowo wykorzystała zwolnienie lekarskie, a co spowodowane było przede wszystkim dokonaniem własnej interpretacji przez organ zwolnienia lekarskiego, z pominięciem obowiązku weryfikacji, czy wyjazd był elementem zalecanym w ramach przedmiotowego zwolnienia; - odmowę uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej, tj. przesłuchania strony, a także przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka lekarza wystawiającego zaświadczenie lekarskie, co doprowadziło do nieustalenia przez organ okoliczności i zasadności wyjazdu w okresie od dnia 11 stycznia 2018 r. do dnia 18 stycznia 2018 r., przyczyn pobytu w w/w okresie na zwolnieniu lekarskim, zaleceń lekarskich dotyczących wypoczynku i wpływu zmiany otoczenia, w tym wyjazdu zagranicznego, na poprawę stanu zdrowia skarżącej; b) art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa, poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy uwzględnieniu wyłącznie jednego interesu, nie ustosunkowując się do zgłoszonych twierdzeń przez skarżącą; c) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów skarżącej i niewłaściwe uzasadnienie decyzji przejawiające się w nieodniesieniu się do całokształtu merytorycznych zarzutów podniesionych w odwołaniu od rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; d) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez całkowite pozbawienie strony czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 121e ustawy o Policji, poprzez uznanie, że skarżąca wykorzystała zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem, podczas gdy w wystawionym zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] marca 2018 r. nie był zawarty zakaz wyjazdu, a skarżąca nie podjęła żadnych działań, które miałyby na celu spowodowanie pogorszenia jej stanu zdrowia, przy jednoczesnym zaleceniu zmiany miejsca pobytu celem poprawy zdrowia. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił art. 121e ust. 1, 3 i 7 ustawy o Policji. Zgodnie z w/w przepisami, prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli (ust. 1). Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (ust. 3). Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (ust. 7). W ocenie Sądu pierwszej instancji, wykładnia powołanych przepisów oraz modelowy sposób ich zastosowania zostały przez organy obu instancji przedstawione prawidłowo. Przy czym analiza wystąpienia hipotezy opisanej w art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, co oczywiste i szczególnie istotne w tego rodzaju sprawach, musi być dokonana z uwzględnieniem konkretnej sprawy. Ewentualne odwoływanie się zatem do tez przedstawionych w orzeczeniach wydanych w innych sprawach, nawet o zbliżonym stanie faktycznym, musi odbywać się z należytą ostrożnością i z uwzględnieniem odmienności stanu faktycznego niemal każdej sprawy (rodzaju jednostki chorobowej, stanu zdrowia funkcjonariusza, zaleceń lekarza co do wybranej formy leczenia i sposobu rehabilitacji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazał, że ustalenia stanu faktycznego, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego rozkazu personalnego są niesporne i niewadliwe. Jednocześnie zauważył, iż eksponowanie przez organ w trakcie postępowania takich okoliczności, jak wcześniejsza rezerwacja przez skarżącą wyjazdu turystycznego, ujęcia go w planach urlopowych, a następnie wyjazdu za granicę w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim, którego okres objął dni planowanego wcześniej urlopu, nie ma w sprawie jakiegokolwiek znaczenia. Organ nie podważa bowiem stanu zdrowia E.S. oraz zasadności lub prawidłowości wystawienia samego zwolnienia lekarskiego, obejmującego okres od dnia 11 stycznia 2018 r. do dnia 7 lutego 2018 r. W takiej sytuacji okolicznością, która winna zostać wyjaśniona przez organ w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 121e ustawy o Policji, jest to, czy skarżąca prawidłowo wykorzystywała zwolnienie lekarskie. Innymi słowy, czy policjantka w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystywała zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, w szczególności, czy nie wykonywała pracy zarobkowej. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, po obszernym przedstawieniu przebiegu postępowania oraz prawidłowym przytoczeniu przesłanek, jakie winny być brane pod uwagę przed wydaniem rozkazu personalnego w oparciu o art. 121e ustawy o Policji, w tym wybranych poglądów orzecznictwa sądowego stwierdził, że uczestniczenie w imprezie turystycznej na [...] dało podstawę do uznania, że skarżąca nieprawidłowo wykorzystywała zwolnienie lekarskie. Argumentując to stwierdzenie wskazał, iż E.S. nie przedstawiła żadnego dowodu na to, że będąc za granicą przebywała w ośrodku leczenia, co ewentualnie mogłoby być podstawą do uznania, iż wykorzystała zwolnienie lekarskie zgodnie z jego celem. Ostatecznie podał, "że ujawnione okoliczności nie pozostawiały wątpliwości, iż zwolnienie lekarskie zostało wykorzystane w nienależyty sposób". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przedstawione przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] motywy podjęcia zaskarżonego rozkazu personalnego były niewystarczające do uznania, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki zastosowania art.121e ustawy o Policji, zaś sposób uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia również nie zasługuje na akceptację. Pozorna obszerność uzasadnienia rozkazu personalnego w żaden sposób nie przełożyła się na jego merytoryczną wartość, którą byłoby faktyczne przedstawienie toku rozumowania organu oraz wykładni obowiązujących przepisów prawa w ich zestawieniu ze stanem faktycznym tej konkretnej sprawy. W uzasadnieniu orzeczenia winny zostać przede wszystkim przedstawione argumenty, z powodu których organ uznał wykorzystanie przez skarżącą zwolnienia lekarskiego jako niezgodnego z celem jego wystawienia. W istocie jedynym takim argumentem stało się nieprzedstawienie przez E.S. dowodu, że będąc za granicą przebywała w ośrodku leczenia. Sformułowanie takiego zarzutu wobec skarżącej było jednak nieuzasadnione. Z wystawionego przez lekarza medycyny [...] zaświadczenia lekarskiego z dnia 10 stycznia 2018 r. na druku ZUS ZLA wynika, że w ramach wskazań lekarskich lekarz wpisał cyfrę 2, co oznacza, że chora mogła chodzić. W kolejnym zaświadczeniu lekarskim z dnia 29 stycznia 2018 r. ten sam lekarz [...] podał, że "z uwagi na występujące zaburzenia [...] zalecono zmianę klimatu, wyjazd. Pacjentka może chodzić podczas zwolnienia, przebywać poza miejscem zamieszkania". Organy orzekające w niniejszej sprawie w żaden sposób nie odniosły się do w/w zaświadczeń, w szczególności zaleceń sformułowanych przez lekarza w przedłożonym przez skarżącą zaświadczeniu z dnia 29 stycznia 2018 r. Stanowisko organu, że strona powinna przebywać wyłącznie w miejscu zamieszkania, a ewentualne jego opuszczenie mogło nastąpić wyłącznie do ośrodka leczniczego, nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione. Organy Policji nie wskazały, w jaki sposób wyjazd poza miejsce zamieszkania E.S. kolidował z procesem rekonwalescencji przy uwzględnieniu rodzaju schorzenia wykazanego przez lekarza [...] wystawiającego zwolnienie lekarskie. Organy nie zarzuciły skarżącej, iż podejmowała ona czynności niezalecone przez lekarza oraz że sposób wykorzystania przez nią zwolnienia lekarskiego był nieodpowiedni ze względu na jej stan zdrowia lub mógł przyczynić się do wydłużenia procesu powrotu do zdrowia. Przyjmując nawet, że organy miały wątpliwości co do sposobu wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez E.S. w kontekście zaleceń lekarza – czemu jednak nie dały wyrazu w uzasadnieniu wydanych rozkazów personalnych – to mogły zwrócić się do lekarza o wyjaśnienie zasadności lub wpływu na proces rehabilitacji skarżącej jej wyjazdu poza miejsce zamieszkania w okresie zwolnienia lekarskiego. Przeprowadzenia czynności dowodowych na tę okoliczność jednak zaniechano, pomimo że skarżąca o to wnioskowała w trakcie postępowania. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że organy obu instancji, wydając kwestionowane skargą rozkazy personalne, naruszyły art. 121e ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie w oparciu o takie ustalenia stanu faktycznego, które nie uzasadniały wystąpienia przesłanek w nim wymienionych. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a.") orzekł o uchyleniu zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] marca 2018 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni poczynione wyżej uwagi i rozważy zasadność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a następnie, w zależności od ustaleń, podejmie w sprawie właściwe rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 121e ust. 2 w zw. z art. 121e ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że postępowanie organu prowadzone w trybie art. 121e ustawy o Policji, ukierunkowane na wykazanie, że podjęte przez skarżącą zajęcie w czasie zwolnienia lekarskiego kolidowało z celem zwolnienia lekarskiego, wymaga ustalenia przez organ kontrolujący prawidłowość jego wykorzystania, że podjęte przez chorą działanie, w tym wypadku zagraniczny wyjazd turystyczny, kolidowało z udzielonymi przez lekarza zaleceniami, a w konsekwencji uznanie, iż z powodu zawartego w zaświadczeniu lekarskim stwierdzenia: "z uwagi na występujące zaburzenia [...] zalecono zmianę klimatu, wyjazd" – dopuszczalne jest wykorzystanie zwolnienia lekarskiego na wcześniej ustalony zagraniczny wyjazd turystyczny. Zdaniem organu, powyższa wykładnia jest nieprawidłowa w świetle art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, który stanowi, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Jeżeli według tego przepisu wystarczające dla uznania, że policjant nieprawidłowo wykorzystuje zwolnienie lekarskie jest ustalenie, że w okresie orzeczonej niezdolności do służby, niezależnie od tego, czy stosuje się do zaleceń lekarskich związanych z rodzajem stwierdzonej u niego choroby, wykorzystuje zwolnienie w sposób niezgodny z jego celem, w szczególności wykonuje jakąkolwiek pracę zarobkową (katalog otwarty), to racjonalne i zgodne z wykładnią celowościową tego przepisu jest przyjęcie, że podjęcie przez policjanta w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie tylko pracy zarobkowej, ale jakiejkolwiek aktywności niezwiązanej z procesem leczenia, jak zagraniczny wyjazd turystyczny, stanowi nienależyte wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, przy czym – tak jak wykonywanie pracy zarobkowej – nie wymaga ustalenia, że przedmiotowa aktywność kolidowała z zaleceniami lekarza udzielającego zwolnienia lekarskiego. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na niewskazaniu przepisu prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie – konkretnego ustępu art. 121e ustawy o Policji, zwierającego 17 ustępów o różnej treści normatywnej, którego naruszenie przez organ spowodowało uchylenie wydanych w sprawie rozkazów personalnych organów obu instancji. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. E.S., reprezentowana przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W pismach procesowych z dnia 12 i 17 czerwca 2020 r. obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego. Wyjaśnić należy, iż przepis art. 121e ustawy o Policji został wprowadzony ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 502) z dniem 1 czerwca 2014 r. Ratio legis tej regulacji było z jednej strony spowodowanie optymalizacji wydatków na uposażenia policjantów poprzez zmniejszenie liczby zwolnień lekarskich, a z drugiej ujednolicenie zasad wykorzystania zwolnień lekarskich tak, aby w służbach mundurowych były stosowane takie same zasady, jak w sektorze cywilnym (por. uzasadnienie do tego projektu – Druk sejmowy nr 1497, Sejm VII Kadencji). Jednocześnie podać należy, iż podobne do art. 121e ustawy o Policji brzmienie ma art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1368 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ubezpieczony wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia. Okoliczności, o których mowa w ust. 1 ustala się w trybie określonym w art. 68. W tym przypadku następuje to w oparciu o wydane na podstawie art. 68 ust. 2 tej ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy oraz formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 743). W świetle § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, kontrola prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy z powodu choroby polega na ustaleniu, czy ubezpieczony w okresie orzeczonej niezdolności do pracy: 1) nie wykonuje pracy zarobkowej, 2) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego od pracy w sposób niezgodny z jego celem. Zgodnie z art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. Stosownie do treści art. 121e ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, kontrolę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych – w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Przepis art. 121e ust. 3 ustawy o Policji zawiera przesłankę nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, której ustalenie w wyniku kontroli powoduje, że policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Z art. 121e ust. 7 tej ustawy wynika z kolei, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby (...) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, iż możliwe są jeszcze inne przypadki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że wystarczającą podstawą do pozbawienia policjanta prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego jest stwierdzenie, że wykonywał on pracę zarobkową w okresie orzeczonej niezdolności do służby i nie jest niezbędne ustalenie, aby była ona niezgodna z celem zwolnienia lekarskiego. Gdyby te elementy musiały być spełnione wspólnie, to przepis stanowiłby o "wykonywaniu pracy zarobkowej, która jest niezgodna z celem zwolnienia". Niewątpliwie przesłanka "nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia" z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji wymaga odniesienia do wzorca wykorzystania prawidłowego, a przesłanka z art. 121e ust. 7 tej ustawy do "celu zwolnienia". Zawarte w art. 121e ust. 7 omawianej ustawy pojęcie "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem" ma charakter bardzo ogólny, co może powodować trudności w ocenie poszczególnych zachowań policjanta. Jest przeciwieństwem określenia "w sposób zgodny z celem". Sformułowanie "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie ma definicji legalnej. Należy je interpretować w rozumieniu językowym powszechnym (potocznym), albowiem "bez uzasadnionych powodów nie należy przypisywać interpretowanym zwrotom znaczenia różnego od tego, jakie mają równokształtne terminy w języku powszechnym" (M. Zirk-Sadowski: System Prawa Administracyjnego, t. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, str. 198). W związku z powyższym, na gruncie dwóch postępowań związanych z tym samym zachowaniem policjanta czy też ubezpieczonego, ocena tego samego powszechnego zwrotu językowego "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie powinna być różnie interpretowana w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych. Tym bardziej, iż – jak już wyżej wskazano – ratio legis regulacji zawartej w art. 121e ustawy o Policji było m.in. ujednolicenie zasad wykorzystania zwolnień lekarskich tak, aby w służbach mundurowych były stosowane takie same zasady, jak w sektorze cywilnym. Celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego policjanta pełnej zdolności do służby. Związane z konkretnym policjantem zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby implikuje domniemanie, że policjant, którego to zaświadczenie dotyczy, jest niezdolny do służby z powodu choroby przez okres wskazany w tym zaświadczeniu. Przy czym wskazać należy, iż czym innym jest okoliczność potwierdzenia niezdolności policjanta do służby – poprzez wystawienie zaświadczenia lekarskiego (zwolnienia lekarskiego), a czym innym sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. W tym kontekście samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia, powrotowi policjanta do służby. W przypadku policjanta, kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje on zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Organ kontroluje zatem w jaki sposób jest realizowane przez policjanta zwolnienie lekarskie w celu odzyskania pełnej zdolności do służby. W tym postępowaniu organ jednak nie dokonuje analizy jednostki chorobowej i nie ustala stanu zdrowia kontrolowanego policjanta. W celu osiągnięcia przez policjanta celu zwolnienia przeszkodą może być zarówno wykonywanie przez niego pracy zarobkowej (co przesądził ustawodawca), jak i jego inne zachowania. Obowiązek wykorzystania przez policjanta zwolnienia lekarskiego zgodnie z celem – w sensie poddania się wskazaniom lekarskim – stawia wymóg eliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych. Chodzi zatem o zaniechanie zachowań, które są wykorzystywaniem zwolnienia lekarskiego w innym celu niż odzyskanie zdolności do służby. Zamieszczenie na druku zaświadczenia lekarskiego wystawionego policjantowi cyfry "2" stanowi wskazanie lekarza, że "chory może chodzić". Nie oznacza to jednak, że przebywający na zwolnieniu lekarskim policjant może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Powyższy zapis uprawnia policjanta jedynie do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, a więc przykładowo poruszania się po mieszkaniu, dokonania zakupów żywnościowych, leków, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne czy rehabilitacyjne. Zakres dopuszczalnego poruszania się policjanta z powyższym wskazaniem lekarskim co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być bowiem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/ Wa 1687/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 511/2018). W piśmiennictwie na tle art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, w którym – jak wyżej podano – również występuje przesłanka "wykorzystywania zwolnienia od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia", skutkująca utratą prawa do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia, stwierdza się, że zachowaniem niezgodnym z celem zwolnienia można określić takiego typu postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu zdrowia ubezpieczonego (I. Jędrasik-Jankowska, Prawo socjalne, komentarz do art. 17 cyt. ustawy). Wskazać należy, iż trafność przedstawionych wyżej poglądów sądów administracyjnych co do "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z celem zwolnienia" znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów powszechnych na tle regulacji zawartej w art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK 120/05, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt III AUa 3189/01). Ponadto w orzecznictwie sądów powszechnych za niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego uznano: wzięcie udziału w wycieczce zagranicznej – pielgrzymce do Włoch (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I PKN 308/99, OSNP 2001, nr 5, poz. 154; M. Prawn. 2001, nr 7, s. 408), wzięcie udziału w imprezie towarzyskiej czy rozrywkowej, jak również demontaż okien w budynku należącym do spółdzielni mieszkaniowej w celu wykorzystania ich dla potrzeb własnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 1999 r., sygn. akt I PKN 553/98, OSNP 2000, nr 5, poz. 185). Niewątpliwie – jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji – kontrola prowadzona na podstawie art. 121e ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie może być prowadzona w sposób arbitralny, lecz wymaga odniesienia się do indywidualnego celu zwolnienia lekarskiego konkretnego policjanta. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niesporny. [...] E.S. przedłożyła zwolnienie lekarskie ZUS ZLA nr [...], stwierdzające czasową niezdolność do służby na okres od dnia 11 stycznia 2018 r. do dnia 7 lutego 2018 r., na którym w polu "wskazania lekarskie" była wpisana cyfra "2", co oznacza "chory może chodzić". W toku przeprowadzonej w dniu 16 stycznia 2018 r. kontroli prawidłowości wykorzystania przez wyżej wymienioną policjantkę zwolnienia lekarskiego, na podstawie uzyskanych informacji ustalono, że przebywa ona za granicą na wyjeździe turystycznym na [...]. [...] E.S. zapoznając się z protokołem kontroli, fakt ten przyznała i wyjaśniła, że wyjazd był już wcześniej zaplanowany, a także był realizacją zaleceń [...]. Następnie przedłożyła zaświadczenie z dnia 29 stycznia 2018 r. tego samego lekarza [...], który wystawiał w/w zwolnienie lekarskie, w którym podał on, że "z uwagi na występujące zaburzenia [...] zalecono zmianę klimatu, wyjazd. Pacjentka może chodzić podczas zwolnienia, przebywać poza miejscem zamieszkania". W sprawie należało zatem rozważyć, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dokonując wykładni art. 121e ustawy o Policji, prawidłowo stwierdził, że organy obu instancji naruszyły ten przepis, gdyż nie wykazały przesłanek pozwalających na jego zastosowanie. Nie wyjaśniły dostatecznie i przekonująco, że przedmiotowy wyjazd zagraniczny E.S. stał w sprzeczności z zaleceniami lekarza i celem zwolnienia lekarskiego. Nie poczyniły ustaleń dotyczących jej choroby, zalecanych sposobów leczenia czy wpływu jej zachowania na proces rehabilitacji. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w tej sprawie organy obu instancji nie wykazały nieprawidłowości wykorzystania przez skarżącą zwolnienia lekarskiego, która mogłaby skutkować pozbawieniem jej prawa do uposażenia. W istocie wskazały bowiem jedynie na nieprzedstawienie przez nią dowodu, że będąc za granicą przebywała w ośrodku leczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, zawierającego wyjaśnienie, na czym polega kontrola prawidłowości zwolnienia lekarskiego, nie wynika, aby obowiązkiem organu w tej sprawie było ustalenie jednostki chorobowej, z powodu której E.S. zostało wystawione zwolnienie lekarskie oraz wyjaśnienie zasadności lub wpływu na proces rehabilitacji skarżącej jej wyjazdu poza miejsce zamieszkania w okresie zwolnienia lekarskiego. Jak już wyżej podano, w tym postępowaniu organ nie ustalał bowiem stanu zdrowia kontrolowanej policjantki. Zawarte w posiadanym przez organ zwolnieniu lekarskim E.S. z dnia 10 stycznia 2018 r. na druku ZUS ZLA nr [...], wystawionym przez lekarza [...], wskazanie lekarskie zawierało jedynie cyfrę "2" oznaczającą, że pacjent "może chodzić". Oznacza to, że organ podczas kontroli prawidłowości wykorzystania przez E.S. zwolnienia lekarskiego nie mógł czynić ustaleń dotyczących jej choroby czy zalecanych sposobów leczenia. Organ, opierając się na doświadczeniu życiowym był uprawiony ocenić, czy fakt wyjazdu wyżej wymienionej policjantki przebywającej na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez lekarza [...] ze wskazaniem lekarskim "może chodzić" na [...] stanowił prawidłowe, czy też nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób zgodny, czy też niezgodny, z celem tego zwolnienia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie konsekwencją dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 121e ust. 7 ustawy o Policji było stwierdzenie niemożności zastosowania przez organ art. 121e ust. 3 cyt. ustawy. W tej sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że [...] E.S., wyjeżdżając w trakcie zwolnienia lekarskiego za granicę, nieprawidłowo wykorzystała zwolnienie lekarskie. Jak już wyżej podano, czas zwolnienia lekarskiego nie jest równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant sam decyduje o sposobie spędzenia czasu wolnego. Podjęta przez wyżej wymienioną policjantkę już po kontroli organu, próba wyjaśnienia, że wyjazd zagraniczny stanowił zalecenie lekarskie i przedstawienie zaświadczenia lekarskiego z dnia 29 stycznia 2018 r. nie stanowią podstawy do podważenia dokonanej przez organ oceny jej zachowania. Podjęcie przez [...] E.S., niezdolną do służby (przebywającą na zwolnieniu lekarskim), mogącą chodzić, czynności turystycznego wyjazdu zagranicznego na [...] nie stanowiło zwykłych czynności dnia codziennego. Wprawdzie kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest określeniem precyzyjnym, o zamkniętym zakresie znaczeniowym, to jednak tego rodzaju zachowanie wyżej wymienionej policjantki niewątpliwie nie mieści się w tym pojęciu. Okoliczność, że tego typu wyjazd zagraniczny sprzyja procesowi leczenia, jest z punktu widzenia omawianych regulacji obojętna. Istotne jest bowiem to, czy tego rodzaju zachowanie mieści się w ramach dopuszczalnych czynności policjanta podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Innymi słowy, pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, mimo tego, że pozostają w zgodzie z procesem leczenia. Jak już wyżej wskazano, czym innym jest bowiem okoliczność potwierdzenia niezdolności policjanta do służby – poprzez wystawienie zwolnienia lekarskiego, a czym innym sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. Konsekwencją ustalenia nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego była utrata przez E.S. prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia. Mając powyższe na uwadze, zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się uzasadniony. Nietrafny okazał się natomiast zarzut naruszenia prawa procesowego. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku ogólnie wskazał na naruszenie przepisu art. 121e ustawy o Policji "poprzez jego zastosowanie w oparciu o takie ustalenia stanu faktycznego, które nie uzasadniały wystąpienia przesłanek w nim wymienionych" i nie podał szczegółowo konkretnej normy prawnej w nim zawartej (konkretnego ustępu), to jednak we wcześniejszej części uzasadnienia powołał treść poszczególnych norm prawnych zawartych w omawianym przepisie, tj. art. 121e ust. 1, ust. 3 i ust. 7 ustawy o Policji oraz nawiązał do nich w swoich dalszych rozważaniach i wskazał na ich błędne zastosowanie w sprawie, a zatem nie można przyjąć – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej – iż Sąd nie wyjaśnił, jakie konkretnie przepisy legły u podstaw uchylenia obu wydanych w sprawie przez organy Policji rozkazów personalnych oraz nie podał postaci stwierdzonego naruszenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.).