II SA/Sz 365/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia gospodarstwa rolnego oddala skargę. UZASADNIENIE J. K. – reprezentowany przez pełnomocnika T. K. – zwrócił się do Burmistrza [...] z wnioskiem o przeprowadzenie rozgraniczenia "na okoliczność wykazania, iż J. K. jest właścicielem samoistnym gospodarstwa niezabudowanego Nr miejscowość N. obręb M.". W dniu 12 lutego 2019 r. wezwano wnioskodawcę do jednoznacznego określenia nieruchomości, pomiędzy którymi ma być przeprowadzone rozgraniczenie. W dniu 25 lutego 2019 r. wniosek został uzupełniony m.in. o załącznik graficzny określający przebieg rozgraniczenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o przeprowadzenia rozgraniczenia gospodarstwa rolnego nr [...] w miejscowości M.. Na powyższe postanowienie J. K. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] SKO w K. uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując, że wyjaśnienia wymaga czy wniosek J. K. dotyczy rozgraniczenia nieruchomości, czy też stwierdzenia nieważności wcześniejszych decyzji podziałowych. W dniu 9 stycznia 2020 r. wezwano J. K. do wyjaśnienia treści wniosku. W odpowiedzi na wezwanie J. K. potwierdził, że wniosek dotyczy rozgraniczenia gospodarstwa nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Burmistrz [...] ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o przeprowadzenie rozgraniczenia gospodarstwa rolnego nr [...] w miejscowości M., ponieważ wnioskodawca domaga się rozgraniczenia nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], które obecnie podzielone są na działki nr [...], [...], [...], [...], wszystkie położone w N. . Wyżej wymienione nieruchomości nie stanowią własności J. K.. Potwierdza ten stan zarówno ewidencja gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w K. jak i treść ksiąg wieczystych. Organ I instancji stwierdził również, że odmowa wszczęcia niniejszego postępowania jest podyktowana wniesieniem żądania przez osobę nieposiadającą legitymacji procesowej strony. Stroną postępowania w pojęciu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W swoim wniosku strona nie powołała się na jakikolwiek przepis prawa, na podstawie którego może ona skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia swojej potrzeby. Nie wskazała i nie uprawdopodobniła, w czym upatruje swojego interesu prawnego i na czym opiera swoje żądanie. W zażaleniu na ww. postanowienie J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nakazanie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z obowiązującym prawem administracyjnym i geodezyjnym. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że J. K. konsekwentnie domaga się przeprowadzenia rozgraniczenia gospodarstwa rolnego nr [...] w miejscowości N., obręb geodezyjny M. . Tymczasem z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że sporne gospodarstwo nr [...] nie istnieje. Tym samym niemożliwe jest rozgraniczenie nieistniejącej nieruchomości, w niniejszym przypadku wskazywanego gospodarstwa rolnego nr [...] w N. . Brak również dowodów na to, że J. K. jest właścicielem rzeczonego gospodarstwa nr [...]. Zdaniem Kolegium, nie można przeprowadzić postępowania rozgraniczeniowego na okoliczność wykazania, że J. K. jest właścicielem samoistnym gospodarstwa rolnego niezabudowanego w miejscowości N., obręb M.. Temu celowi nie może służyć postępowanie rozgraniczeniowe. Organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości regulują przepisy Rozdziału 6 (art. 29-38), ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2019.725) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. 1999.453). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ww. ustawy, celem rozgraniczenia nieruchomości jest ustalenie przebiegu ich granic, a nie ustalanie prawa własności danej nieruchomości. Rozgraniczenie polega na określeniu położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że stroną w postępowaniu rozgraniczeniowym jest właściciel, użytkownik wieczysty lub inny podmiot, któremu przysługuje określone prawo rzeczowe do nieruchomości. Z przepisu art. 29 ust. 2 p.g.k wynika, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami albo innymi gruntami - zatem określenie nieruchomość sąsiadująca, czy nieruchomość sąsiednia oznacza wyłącznie nieruchomość przyległą do nieruchomości stanowiącej przedmiot własności (użytkowania wieczystego, posiadania samoistnego, podmiotu, któremu przysługują prawa rzeczowe ograniczone związane bezpośrednio z uprawnieniem do korzystania z cudzej nieruchomości) podmiotu wnioskującego o dokonanie rozgraniczenia. Innymi słowy, nieruchomości podlegające rozgraniczeniu muszą posiadać wspólną granicę i tylko właściciele (względnie wyżej wskazane osoby) mają interes prawny w wystąpieniu z wnioskiem o rozgraniczenie. Tylko bowiem te podmioty mają interes prawny w rozstrzygnięciu w wyniku postępowania rozgraniczeniowego, do jakich granic sięga ich prawo własności. Zdaniem Kolegium, w świetle przytoczonych wyżej przepisów, rozgraniczeniu nie może podlegać nieruchomość nieistniejąca tak jak nieistniejące a wskazywane przez J. K. gospodarstwo rolne nr [...] w N. . Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie wyjaśnia się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania jak np. ta, gdy złożony wniosek jest bezprzedmiotowy. W ocenie Kolegium, wniosek J. K. o rozgraniczenie nieistniejącego gospodarstwa jest bezprzedmiotowy, gdyż dotyczy rozgraniczenia niedającej się formalnie zidentyfikować nieruchomości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. J. K., reprezentowany przez żonę, złożył skargę na ww. postanowienie SKO w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, żądając wszczęcia postępowania na okoliczność rozgraniczenia gospodarstwa rolnego nr [...] położonego w N. , obręb M. (nabytego przez skarżącego na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...], co wynika z Zawiadomienia Powiatowego Biura Notarialnego w K. z dnia [...] grudnia 1980 r.) w celu potwierdzenia prawa własności do ww. gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącego, organy administracyjne nie są uprawnione do wydawania orzeczeń w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, skoro postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku. W związku z czym, po wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego może być wydana tylko decyzja przewidziana w przepisach Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego o rozgraniczeniu, umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na zawarcie ugody przed upoważnionym geodetą lub o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Tym samym uznać należy, że zaskarżone postanowienie narusza art. 6-10 § 1 k.p.a. i wiele innych przepisów. Ponadto, skarżący zarzucił organom bezprawne działanie polegające na nielegalnych zmianach numerów działek, tworzeniu nielegalnych wyrysów, handlu cudzymi działkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Kontrola sądowoadministracyjna, zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", dotyczy legalności działalności administracji publicznej, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a także ocenić wpływ ewentualnego naruszenia na wynik sprawy. Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy przemawiają za oceną, że zaskarżone postanowienie Kolegium, utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza podjęte na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., mocą którego odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie o przeprowadzenie rozgraniczenia gospodarstwa rolnego nr [...] w miejscowości M., nie narusza prawa. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo, czy z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego wniesionego w ww. sprawie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Jednak stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które zasadniczo powinno kończyć się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że samo żądanie wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku. W ramach tego przepisu ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego - podmiotową i przedmiotową. Pierwsza z nich ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Tylko w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca zdecydował się w art. 61a k.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny, poprzez odwołanie się do przymiotu strony postępowania. Natomiast przesłankę przedmiotową, objętą zakresem "uzasadnione przyczyny", pozostawił wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. Wymaga przy tym zauważenia, że samo wystąpienie którejś z ww. przeszkód nie decyduje per se o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ decydująca jest oczywistość jej występowania na tym wstępnym etapie procedowania. "Oczywistość" przeszkody, związana z możliwością zaniechania wszczęcia postępowania wyjaśniającego sensu stricto w sprawie, musi być tego rodzaju, że nie może wymagać zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień w rozumieniu art. 12 § 2 k.p.a., a sam proces poznawczy powinien opierać się na "możliwie najprostszych środkach". Oczywistą przeszkodą sprzeciwiającą się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego jest na pewno cywilny charakter sprawy, leżący poza kognicją zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów administracyjnych. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, zdaniem Sądu, że zachodzą w niej obie przesłanki, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., skutkujące wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj. zarówno przesłanka podmiotowa, jak i przedmiotowa. W pierwszej kolejności, wskazać należy, że wnioskodawca nie wykazał, że w niniejszej sprawie przysługuje mu interes prawny, tj. z żadnych przedłożonych do akt dokumentów nie wynika, że jest on właścicielem nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne nr [...] w miejscowości M.. Takim dokumentem nie może być w szczególności zawarta w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] pomiędzy S. P. a J. K. i B. K. umowa sprzedaży nieruchomości rolnej, gdyż dotyczy ona działek o nr [...], [...], [...], [...] położonych w M. i C. i nie zawiera zapisów dotyczących gospodarstwa lub działki o nr [...]. Ponadto, jak wynika z treści skargi, zamiarem wnioskodawcy jest przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w celu potwierdzenia prawa własności do gospodarstwa nr [...], a jak już wyżej wskazano, spory dotyczące prawa własności do nieruchomości gruntowej są rozpatrywane przez sądy cywilne i stanowią oczywistą przeszkodę we wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276), celem rozgraniczenia nieruchomości jest bowiem ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, a nie ustalanie prawa własności danej nieruchomości. Przeszkodą, tym razem o charakterze przedmiotowym, jest również okoliczność, że wniosek skarżącego dotyczy rozgraniczenia niedającej się formalnie zidentyfikować nieruchomości. "Gospodarstwo nr [...]", którego rozgraniczenia żąda skarżący, nie figuruje na żadnej z map załączonych do akt niniejszej sprawy. Dopóki więc kwestia, czy takie gospodarstwo istnieje, a jeśli tak, jakie obejmuje działki i kto jest ich właścicielem, nie zostanie ustalona przez właściwy sąd powszechny, uznać należy, że brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ich rozgraniczenia. Podkreślenia wymaga przy tym, że dołączone do akt wypisy z rejestru gruntów oraz ksiąg wieczystych nr [...] i [...] wskazują, że działki położone na obszarze wskazywanym przez skarżących na mapach dołączonych przez nich do wniosku oraz do skargi należą obecnie do J. Z. - działka nr [...] oraz do D. J. - działka nr [...], [...], [...] i [...]. Żadna z nich nie figuruje jako własność J. K.. Podsumowując, Sąd uznał, że brak wykazania przez skarżącego tytułu prawnego w odniesieniu do działek obejmujących "gospodarstwo nr [...]" w miejscowości M. oraz niemożność zidentyfikowania ww. nieruchomości, stanowiły przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia ww. gospodarstwa rolnego, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Należało wobec tego uznać, że wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. nie mógł skutecznie zainicjować postępowania administracyjnego dotyczącego ww. kwestii, co uprawniało Burmistrza do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania. W ocenie Sądu, Burmistrz stosując instytucję określoną w tym przepisie nie naruszył zakazu gromadzenia przez organ administracji dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego, bowiem stan ten wynikał z wniosku (uzupełnionego w dniu 25 lutego 2019 r.), a materiał zebrany przez organ I instancji służył jedynie potwierdzeniu tych okoliczności. Za nietrafny należy też uznać argument skarżącego dotyczący naruszenia prawa procesowego poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji gdy – w jego ocenie postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku, a zatem zostało już wszczęte. Stanowisko to nie uwzględnia bowiem treści art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym (o czym była już mowa wcześniej), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany przepis dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., wobec czego cytowane przez skarżącego wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1992 r, 1997 r. czy z 1996 r. nie mogły uwzględniać jego treści. W innym stanie prawnym niż obowiązujący obecnie wydany został także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2002 r. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono jako niezasadną. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.