II SA/Lu 598/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 12 lipca 2022 r., nr SKO.839/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Zamość z dnia 23 marca 2022 r., znak: MC.II.5211.16621.1.000804.2022. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 12 lipca 2022 r., nr SKO.839/22, po rozpatrzeniu odwołania J. M. (dalej także jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zamość z dnia 23 marca 2022 r. znak: MC.II.5211.16621.1.000804.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką K. M.. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 3 marca 2022 r. (data wpływu do organu), skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Zamość o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką K. M., legitymującą się Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 11 marca 2020 r., którym uznano ją za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 28 lutego 2022 r. oraz Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 21 lutego 2022 r., uznającym ją za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 29 lutego 2024 r. Decyzją z dnia 23 marca 2022 r., organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki uzasadniającej odmowę, a mianowicie powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po ukończeniu 18 roku życia, tj. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od powyższego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 12 lipca 2022 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznając, iż organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. i niewłaściwie zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Jednocześnie Kolegium uznało, że zakres opieki sprawowanej nad matką nie wymaga konieczności rezygnacji przez skarżącego z aktywności zawodowej. Obiektywnie jest możliwe takie zorganizowanie tej opieki, aby skarżący dalej ją sprawując, mógł podjąć zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ wyjaśnił, że z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką oraz synem. Matka skarżącego ma problemy zdrowotne m.in. są to problemy kardiologiczne, częste bóle stawów, cukrzyca, astma, porusza się z pomocą kul łokciowych. Ze złożonego przez skarżącego oświadczenia wynika, że pomaga matce w codziennych czynnościach domowych, m.in. w sprzątaniu, praniu, robieniu zakupów, przygotowywaniu posiłków i ich podawaniu, wykupywaniu leków, towarzyszy w dojeździe do lekarzy specjalistów i asystuje w czasie wizyt, towarzyszy w czasie zleconych badań laboratoryjnych, załatwianiu spraw urzędowych, samoobsługowych takich jak mycie pleców, pomoc w wejściu i wyjściu z wanny. Matka skarżącego oświadczyła, że sama nie jest w stanie przygotować sobie posiłków, a w chwilach bóli reumatycznych nie jest w stanie wykonywać żadnych czynności, większość czasu spędza w łóżku, wtedy wymaga wzmożonej pomocy dziennej i nocnej. Podopieczna skarżącego jest osobą logiczną, świadomą swojej sytuacji bytowej, sama dozuje leki, spożywa posiłki przygotowane i podane przez syna, wykonuje poranną toaletę: mycie twarzy, zębów, czesanie, kontroluje potrzeby fizjologiczne - sama jest zdolna dojść do WC przy pomocy kul łokciowych lub opierając się o ścianę, sama zamawia wizyty lekarskie lub rejestruje wizytę u lekarza rodzinnego. W ocenie Kolegium okoliczności sprawy wskazują na brak bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad matką. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę do sądu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., "art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w świadczeniu pomocy", a tym samym uniemożliwienie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skarżący załączył do złożonej skargi oświadczenie, w którym wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia Kolegium oraz wskazał, że niezrozumiałym dla niego jest dlaczego organ odmówił mu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo, że uprzednio w takich samych okolicznościach faktycznych przyznano mu specjalny zasiłek opiekuńczy, a następnie świadczenie pielęgnacyjne na czas określony. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.). Skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożył organ, natomiast skarżący nie oponował. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021, poz. 137 ze zm.). Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia 12 lipca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Według art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ przyjął, że niespełniona została przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" przez skarżącego w związku ze sprawowaną opieką nad rodzicem, a nadto rozmiar opieki nie uniemożliwia skarżącemu podejmowania zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć jednak na uwadze, że z analizy akt sprawy wynika, iż w związku z opieką nad K. M., skarżącemu przyznano decyzją Prezydenta Miasta Zamość z 27 stycznia 2020 r. nr MC.II.5212.16621.1.000409.2020 specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 stycznia 2020 do 29 lutego 2020 r., następnie decyzją Prezydenta Miasta Zamość z dnia 23 marca 2020 r., specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 marca 2020 r., do 31 października 2020 r. Z kolei decyzją z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr SKO.1713/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną K. M. na okres od dnia 1 listopada 2020 r., do dnia 28 lutego 2022 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium organ wyjaśnił, że do dnia 31 października 2020 r., skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, który jest świadczeniem konkurencyjnym. Organ wyjaśnił, że z uwagi na wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Zamość z dnia 23 marca 2020 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego i nieubieganie się przez skarżącego o przyznanie tego świadczenia na kolejny okres świadczeniowy, odpadła przeszkoda uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził, że skarżący spełnił wymogi do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyznał to świadczenie od dnia, w którym przestała zachodzić kolizja pomiędzy tym uprawnieniem, a ustalonym prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj, od 1 listopada 2020 r., do 28 lutego 2022 r., tj. do wskazanej w orzeczeniu Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 11 marca 2020 r., daty trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji jego matki. Z powyższego rozstrzygnięcia organu wynika zatem, że organ przyjmował, że skarżący od 1 stycznia 2020 r. do dnia 28 lutego 2022 r. spełniał przesłanki do przyznania kolejno specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką. W omawianej materii wypada podkreślić, że stosownie do art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie sposób nie zauważyć, iż brzmienie cytowanego przepisu jest zbieżne co do zasady z treścią normatywną art. 17 ust. 1 u.ś.r., a tym samym uprawniona jest konkluzja, iż zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanką ich przyznania jest rezygnacja lub nie podejmowanie zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skoro zatem kwestia rezygnacji czy też nie podejmowania zatrudnienia przez skarżącego celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem została oceniona przez organ pozytywnie w kontekście spełniania przesłanek z art. 16a u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r., co Kolegium wyraziło w decyzji z dnia 15 kwietnia 2021 r., to niezrozumiałym w ocenie Sądu jest rozstrzygnięcie Kolegium zawarte w decyzji z 12 lipca 2022 r. Organ dla celów przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie świadczenia pielęgnacyjnego uznawał, że wymagane ustawowo przesłanki w tej materii zostały spełnione, a już w rozpatrywanej sprawie, w ocenie organów obu instancji, nie zostały one spełnione dla potrzeb ustalenia po raz kolejny prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo, że stan faktyczny sprawy był tożsamy. Odmienna ocena prawna sytuacji skarżącego w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do oceny sformułowanej w postępowaniach o specjalny zasiłek opiekuńczy oraz o świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 listopada 2020 r. do 28 lutego 2022 r., przy zbieżnych przesłankach przyznania obu komentowanych świadczeń rodzinnych i żądania przez skarżącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy okres, stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Zgodnie z treścią art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Poza tym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie, Kolegium nie zawarło uzasadnienia w zakresie odmiennej oceny tych samych okoliczności faktycznych na tle prawa nie do różnych świadczeń, co uzasadniłoby działanie organu, ale – co wymaga podkreślenia - świadczeń o zbieżnych przesłankach ich przyznawania (specjalnego zasiłku opiekuńczego), a co więcej do tego samego wnioskowanego świadczenia (świadczenie pielęgnacyjne). W konsekwencji, powyższe uzasadnia zarzut naruszenia przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i powiązanego z tą regułą normy art. 107 § 3 k.p.a., zgodne z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, nie można uznać zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, odmawiającego skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za w pełni prawidłowe. Z akt sprawy wynika, że stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia - wedle unormowań materialnych - do przyznania skarżącemu w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie świadczenia pielęgnacyjnego decyzją z dnia 15 kwietnia 2021 r., był tożsamy z zaistniałym w niniejszej sprawie. Organy nie wyjaśniły natomiast przyczyn zaistniałej sprzeczności. W obrocie prawnym nie powinno dochodzić do przypadku funkcjonowania indywidualnych aktów administracyjnych, które na gruncie tych samych okoliczności faktycznych sprawy i przy istnieniu tożsamych przesłanek materialnoprawnych rozbieżnie kształtują sytuację prawną strony postępowania. Powinnością organu - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - będzie ponowne zbadanie stanu faktycznego sprawy i jego ocena w kontekście spełnienia przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia i przy wydaniu ewentualnej decyzji odmownej konieczne będzie wykazanie jakie przyczyny uzasadniają odmienną ocenę stanu faktycznego w niniejszej sprawie w stosunku do spraw dotyczących przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie świadczenia pielęgnacyjnego lub wykazanie, że w okresie między przyznanym świadczeniem pielęgnacyjnym, a rozpoznaniem (ponownym) wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zmienił się stan faktyczny sprawy. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.