VI SA/Wa 1885/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu H. S. od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na broń palną myśliwską i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw UZASADNIENIE H. S. (dalej też jako dalej też jako "Skarżący", "Strona" lub "Wnioskodawca") wystąpił w dniu 26 października 2021 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach (dalej też jako "KWP" lub "organ I instancji") z wnioskiem o wydanie pozwolenia na posiadanie pięciu egzemplarzy broni palnej myśliwskiej do celu łowieckiego, w związku z członkostwem w Polskim Związku Łowieckim. Do swego wniosku Skarżący załączył między innymi orzeczenie lekarskie z dnia [...] października 2021 r. nr [...], wystawione przez uprawnionego lekarza J. K., potwierdzające, że Skarżący nie należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 955 ze zm.; dalej też jako "ustawa o broni i amunicji" lub "u.o.b.a."). Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, w toku postępowania w dniu 30 grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 15h ustawy o broni i amunicji, wniósł do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. odwołanie od przedłożonego przez Skarżącego, pozytywnego orzeczenia lekarskiego celem jednoznacznego ustalenia jego zdolności do dysponowania bronią. Następnie decyzją z dnia 17 marca 2022 r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach odmówił wydania Skarżącemu pozwolenia na broń palną do celu łowieckiego wskazując, w oparciu o przepis art. 17 ust. 4 ustawy o broni i amunicji, podkreślając, że Skarżący nie zgłosił się na badanie lekarskie w trybie odwoławczym. Tym samym, w ocenie organu I instancji, przedłożone przez Stronę orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] października 2021 r. nie posiada mocy dowodowej, gdyż nie jest orzeczeniem ostatecznym. W takim przypadku, zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, organ Policji zobowiązany jest do odmowy wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej do celu łowieckiego, w oparciu o przepis art. 17 ust. 4 ustawy o broni i amunicji. KWP zaznaczył, że ostateczne ustalenie zdolności strony do dysponowania bronią było niezbędne celem jednoznacznego wykluczenia przesłanek określonych w art. 15 ust. 1 pkt 2-4. Organ ten podkreślił nadto, że ma na względzie fakt, iż broń to narzędzie wyjątkowo niebezpieczne dla życia i zdrowia i nie jest możliwe aby dysponowała nią osoba, wobec której powzięto wątpliwości co do jej zdolności do dysponowania bronią. W odwołaniu od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 17 marca 2022 r. Skarżący zarzucił między innymi naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 15h ust. 3 i 7 ustawy o broni i amunicji, poprzez potraktowanie załączonego przez niego do wniosku orzeczenia lekarskiego, jako nieostatecznego i niewiążącego organu Policji, podczas gdy odwołanie od niego zostało wniesione przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach po upływie 30 - dniowego terminu, określonego w art. 15h ust. 3 tej ustawy, przez co orzeczenie to, w świetle art. 15h ust. 7, jest ostateczne i wiążące dla organu. Komendant Główny Policji (dalej też jako "KGP", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 19 maja 2022 r. nr EA-b-734/538/22, działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a."), uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 17 marca 2022 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji wniósł odwołanie od przedłożonego przez Skarżącego w dniu 26 października 2021 r. pozytywnego orzeczenia lekarskiego do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. dopiero w dniu 30 grudnia 2021 r. Zgodnie zaś z art. 15h ust. 3 ustawy o broni i amunicji, odwołanie wraz z jego uzasadnieniem wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia, za pośrednictwem lekarza lub psychologa, który wydał orzeczenie do jednego z podmiotów odwoławczych, którymi są: wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, a w przypadku gdy odwołanie dotyczy orzeczenia lekarskiego wydanego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy - instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy, jednostki służby medycyny pracy podmiotów leczniczych utworzonych i wyznaczonych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, podmioty lecznicze utworzone i wyznaczone przez Ministra Obrony Narodowej. W tej sytuacji Komendant Główny Policji uznał, iż organ I instancji, poprzez wadliwie zinterpretowanie przepisu art. 15h ust. 3 ustawy o broni i amunicji, dopuścił się naruszenia obowiązujących w tej materii przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania w dniu 17 marca 2022 r. decyzji o odmowie wydania Skarżącemu pozwolenia na broń palną do celu łowieckiego. Tymczasem wskazany w tym artykule termin do wniesienia odwołania wiąże zarówno jedną, jak i drugą stronę postępowania i musi być zachowany, by móc wywołać stosowny skutek proceduralny w postaci prawidłowego uruchomienia postępowania odwoławczego przed podmiotami wskazanymi w art. 15h ust. 3 pkt 1-3 cyt. ustawy. Jednakże, jak zaznaczył organ odwoławczy, pomimo, iż ustawa o broni i amunicji nie przewiduje w swej treści przepisów wprowadzających instrumenty służące do przywracania terminów, bądź wznowienia postępowania orzeczniczego (lekarsko- psychologicznego), to jednak organ Policji nie pozostaje bezsilny w sytuacji, gdy poweźmie (nawet po upływie terminu do odwołania) uzasadnioną wątpliwość, co do stanu zdrowia osoby wnioskującej o wydanie pozwolenia na broń palną. Organ Policji może wówczas skorzystać w odpowiedni sposób z instrumentu prawnego, jaki przewidziany został przez ustawodawcę w art. 15 ust. 5 ustawy o broni i amunicji, zgodnie z którym, w przypadku ujawnienia okoliczności dostatecznie uzasadniających podejrzenie, że osoba posiadająca pozwolenie na broń należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2-4, właściwy organ Policji może zobowiązać tę osobę do niezwłocznego poddania się badaniom lekarskim i psychologicznym i przedstawienia wydanych orzeczeń. A zatem, w ocenie KGP, skoro organ, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, powziął, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, uzasadnioną wątpliwość co do zdolności wnioskodawcy do dysponowania bronią, w związku z upływem terminu do złożenia odwołania od przedłożonego uprzednio już orzeczenia lekarskiego, mógł wezwać Skarżącego do przedstawienia nowych, aktualnych orzeczeń, lekarskiego i psychologicznego. Organ odwoławczy uznał zatem, że stwierdzone w postępowaniu odwoławczym uchybienie nakazuje uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, celem umożliwienia organowi I instancji przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Sanacja wskazanych uchybień w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwa, ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego przekracza ramy postępowania wyznaczone art. 136 k.p.a. We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 19 maja 2022 r. nr EA-b-734/538/22, Skarżący zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów tj. art. 15 ust. 5 ustawy o broni i amunicji w związku z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne i bezpodstawne uznanie, że organ I instancji zastosować mógł przepis art. 15 ust. 5 ustawy o broni i amunicji, podczas gdy tryb ten zastosowany być nie mógł, z uwagi na przedmiot postępowania, a nadto brak byłoby ku temu uzasadnienia, przy czym z korespondencji organu I instancji jednoznacznie wynikało, iż organ zastosował tryb przewidziany w art. 15h ustawy, a zatem wniesiono odwołanie od relewantnego orzeczenia lekarskiego, który zastosował tak bezpodstawnie jak wadliwie, - uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji wobec stwierdzenia, iż zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zdolności skarżącego do dysponowania bronią w sytuacji, w której tego rodzaju wątpliwości nie zachodzą, w związku z czym organ II instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzec co do istoty sprawy, poprzez udzielenie skarżącemu pozwolenia na bron palną myśliwską do celu łowieckiego w liczbie 5 egzemplarzy, - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i 80 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w świetle zebranego materiału dowodowego zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zdolności skarżącego do dysponowania bronią, w sytuacji, w której organ II instancji nie wyjaśnia, w czym konkretnie owych wątpliwości upatruje, zaś wątpliwości takie obiektywnie nie zachodzą, a mogące owe wątpliwości potencjalnie jedynie wywoływać zeznania złożone przez M. G., zostały przez skarżącego zdyskredytowane wobec wskazania, że opisane przez świadka zachowania Skarżącego nie mogły mieć miejsca, albowiem Skarżący miałby się ich dopuścić, nie przebywając nawet w miejscu swojego zamieszkania. Mając powyższe na względzie Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości. W odpowiedzi na sprzeciw Komendant Główny Policji wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 19 maja 2022 r., uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 17 marca 2022 r. i przekazująca organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej też jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia, co do zasady, jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. W realiach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Otóż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem uzasadnione w tych przypadkach, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17; w Łodzi z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, CBOSA). I zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, zasadnie Komendant Główny Policji zauważył, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną, właśnie z uwagi na nieuzasadnione podważenie ostatecznego charakteru orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] października 2021 r., w oparciu o przepis art. 17 ust. 4 ustawy o broni i amunicji, ze względu na okoliczność, iż Skarżący nie zgłosił się na badanie lekarskie w trybie odwoławczym, zainicjowanym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach. Postępowanie to bowiem nie mogło zostać uznane za skutecznie wszczęte przez organ I instancji z uwagi na naruszenie statuowanego w art. 15h ust. 3 ustawy o broni i amunicji, terminu na złożenie odwołania. Zasadnie przy tym organ odwoławczy zwrócił uwagę Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Katowicach, że w sytuacji, w której organ ten powziął uzasadnioną wątpliwość, co do stanu zdrowia osoby wnioskującej o wydanie pozwolenia na broń palną, może skorzystać w odpowiedni sposób z instrumentu prawnego, jaki przewidziany został przez ustawodawcę w art. 15 ust. 5 ustawy o broni i amunicji. W myśl bowiem art. 15 ust. 5 ww. ustawy, w przypadku ujawnienia okoliczności dostatecznie uzasadniających podejrzenie, iż osoba posiadająca pozwolenie na broń lub zarejestrowaną broń pneumatyczną należy do osób wymienionych w ust. 1 pkt 2-4, właściwy organ Policji może zobowiązać tę osobę do niezwłocznego poddania się badaniom lekarskim i psychologicznym i przedstawienia wydanych orzeczeń. W przypadku wydania negatywnego orzeczenia lekarz lub psycholog zobowiązany jest zawiadomić o tym właściwy organ Policji. Powyższa, przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja przepisu art. 15 ust. 5 ustawy o broni i amunicji, pozwala zatem właściwemu organowi Policji zobowiązać konkretną osobę, posiadającą pozwolenie na broń, do niezwłocznego poddania się badaniom lekarskim i psychologicznym (i przedstawienia wydanych orzeczeń), w każdym przypadku, gdy pojawią się okoliczności dostatecznie uzasadniające podejrzenie, iż należy ona do osób wymienionych w ust. 1 pkt 2-4 cyt. ustawy. Tym samym w każdej sytuacji, w której zaistnieją tego typu okoliczności, organy Policji mają prawo skorzystać z przysługującego im uprawnienia i zobligować posiadacza broni do poddania się stosownym badaniom. Jedyną bowiem ustawową przesłanką zastosowania przez organy Policji instytucji uregulowanej w art. 15 ust. 5 u.o.b.i.a. jest wystąpienie zdarzeń, rodzących uzasadnione podejrzenie braku spełnienia przez posiadacza broni stawianych mu wymagań w zakresie kondycji zdrowotnej i psychologicznej. Organy Policji nie mają więc obowiązku badania zaistnienia jakichkolwiek dodatkowych przesłanek, aby móc zastosować dyspozycję art. 15 ust. 5 ustawy o broni i amunicji. Prawidłowo więc KGP skonstruował swe wytyczne w skarżonej decyzji, wskazując organowi I instancji na możliwość skorzystania z drogi uregulowanej w art. 15 ust. 5 ustawy o broni i amunicji, jeżeli Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, powziął uzasadnioną wątpliwość, co do stanu zdrowia osoby wnioskującej o wydanie pozwolenia na broń palną. Jak już bowiem powyżej wyjaśniono, możliwość ta nie może być w żaden sposób ograniczana, choćby przez fakt uprzedniego uzyskania przez posiadacza broni odpowiednich, pozytywnych dla niego, zaświadczeń lekarskiego i psychologicznego. W ocenie Sądu, przepis art. 15 ust. 5 ustawy o broni i amunicji, może przy tym znaleźć zastosowanie nie tylko w przypadku osoby, która pozwolenie na broń już otrzymała, ale także w przypadku osoby dopiero o tego typu pozwolenie się ubiegającej. Należy mieć bowiem na względzie pogląd wyrażony przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów tegoż Sądu z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tak więc dla dokonania prawidłowej wykładni konkretnego przepisu konieczne jest uwzględnienie całości relewantnego dla rozstrzygnięcia danego problemu tekstu prawnego. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie będzie miała zatem wykładnia systemowa wewnętrzna, czyli uwzględnienie relacji ust. 5 art. 15 do jego pozostałych jednostek redakcyjnych, w tym ust. 1 a także art. 15a ust. 1 ustawy o broni i amunicji, z których to przepisów jasno wynika konieczność kompleksowego zastosowania uregulowanej w ust. 5 art. 15 instytucji żądania poddania się odpowiednim badaniom także przez osobę ubiegającą się o pozwolenie na broń. Stanowisko powyższe potwierdza także wykładnia celowościowa art. 15 ust. 5 w zw. z ust. 1 ustawy o broni i amunicji, gdyż nieracjonalnym byłoby udzielenie pozwolenia na broń przez organy Policji, pomimo powzięcia przez nie wiedzy o okolicznościach, rodzących uzasadnioną wątpliwość, co do stanu zdrowia osoby wnioskującej o wydanie pozwolenia na broń palną, tylko po to, aby z instytucji ujętej w art. 15 ust. 5 organy te skorzystały tuż po udzieleniu stosownego zezwolenia. Wręcz przeciwnie, mogą one zobowiązać do niezwłocznego poddania się badaniom lekarskim i psychologicznym i przedstawienia wydanych orzeczeń, także kandydata do uzyskania pozwolenia na broń, jeżeli tylko w toku postępowania ujawnią się okoliczności dostatecznie uzasadniające podejrzenie, iż należy on do osób wymienionych w ust. 1 pkt 2-4 u.o.b.i.a. Co istotne, sama ocena zaistnienia tych okoliczności została pozostawiona przez organ odwoławczy Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Katowicach, zatem przedwczesnym byłoby odnoszenie się do merytorycznych zarzutów sprzeciwu w tym zakresie. Wskutek uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, sprawa w istocie wymaga bowiem przeprowadzenia w znacznej części postępowania dowodowego. Celnie tym samym zauważył KGP, że w tej sytuacji, uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, ma na celu zabezpieczenie zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a. Otóż dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Chodzi o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (p. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82). W konsekwencji Sąd stwierdził, że sprzeciw nie jest zasadny.