II GSK 361/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 247/13 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z [...] października 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 247/13, oddalił skargę E. W. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że zaskarżona decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: E. W. [...] maja 2013 r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, w którym ubiegał się o jednolitą płatność obszarową (JPO) do działek rolnych o powierzchni wynoszącej 18,19 ha. Kontrolą krzyżową organ ustalił, że grunty położone na działce ewidencyjnej nr [...], obręb Z.., gmina N. S., powiat s., woj. p. zostały zadeklarowane we wnioskach o przyznanie płatności na rok 2012 przez dwóch producentów rolnych, w tym skarżącego. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w S., w dniu [...] października 2012 r. wystosował wezwanie do skarżącego do złożenia wyjaśnień. W dniu [...] października 2012 r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w S. wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W dniu [...] listopada 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w S. przeprowadził rozprawę administracyjną w celu ustalenia faktycznego posiadania i użytkowania spornej działki. W dniu [...] listopada 2012 r. do Biura Powiatowego wpłynęło pismo skarżącego, w którym skarżący wycofał wniosek o płatności UPO. W dniu [...] lutego 2013 r. Organ l instancji wydał decyzję, w której odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz nałożył na skarżącego sankcję. Następnie w dniu [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor POR ARiMR w Ł. utrzymując w mocy powyższą decyzję powołał przepisy art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 i 6 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego oraz przepis art. 336 Kodeksu cywilnego i stwierdził, że dla przyznania płatności istotne jest to, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, nie musi natomiast wykazywać, że przysługuje mu prawo do tego gruntu. Prawo do płatności bezpośrednich przysługuje temu, kto je rolniczo użytkuje. Skarżący nie użytkował jako posiadacz zadeklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej nr [...], a faktycznym ich posiadaczem w 2012 r. był Pan J. Ł. , który od [...] kwietnia 2005 r., tj. od chwili zawarcia umowy dzierżawy tej działki zgłasza ją do dopłat bezpośrednich. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że w sprawie doszło do zawyżenia powierzchni użytkowanej rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...]. Powierzchnią zawyżoną jest cała powierzchnia działki. Organ stwierdził również, że w sprawie nie znajduje zastosowanie przepis art. 73 rozporządzenia 1122/2009, który przewiduje możliwość odstąpienia od sankcji. E. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., kwestionując m.in. zebrany materiał dowodowy jak również nałożenie sankcji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nieprawidłowości nie wynikały z jego winy. Wskazał, iż jest samoistnym posiadaczem i że użytkował działkę trwale od 1995 r. Podkreślił, iż jesienią 2011 r. wykonał prace polegające na oprysku i przygotowaniu jako ugór czarny (bez zasiewu) na spornym gruncie i na tę okoliczność wskazał świadków. Podniósł, że wniosek do ARMiR został złożony prawidłowo i że nie było mu znane wtargnięcie siłowe i zasiew dokonany przez J. Ł.. Skarżący podkreślił, że po stwierdzeniu zasiewu latem 2012 r. nie zniszczył tych zasiewów, tylko swój wniosek prawidłowo wycofał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd I instancji w uzasadnieniu przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz przytoczył treść orzeczeń w sprawach podobnych, których zaprezentowany pogląd podzielił. Dalej wskazał, że jak wynika z oświadczenia Pan J. Ł., a także z zeznań świadków – to Pan Ł. od [...] kwietnia 2005 r. dzierżawi sporną działkę, uprawiał ją i utrzymywał w dobrej kulturze rolnej. Jesienią 2011 r. sporna działka została przez niego obsiana pszenżytem a na wiosnę 2012 r. przeprowadzono dodatkowe zabiegi agrotechniczne. Mając na uwadze powyższe organy zasadnie stwierdziły, że skarżący w roku 2011 nie użytkował spornej działki w sposób wymagany przepisami ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Dlatego zasadnie odmówiły przyznania mu płatności JPO. Nie doszło przy tym do naruszenia zarzucanych przepisów tej ustawy. Organy prawidłowo dokonały wykładni zarówno tych przepisów, jak też przepisów art. 336 – 345 Kodeksu cywilnego. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 Sąd I instancji podał, że poprzez jego niezastosowanie w sprawie i dodatkowe nałożenie na skarżącego sankcji, stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Reasumując Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, brak było podstaw do tego, by odstąpić od sankcji, gdyż w kontekście poczynionych ustaleń nie budzi wątpliwości okoliczność, że wniosek złożony przez skarżącego nie był prawidłowy pod względem faktycznym zaś istotnie nie wykazał on, że nie ponosi winy za zadeklarowanie danych nieprawidłowych. Słusznie zauważył organ, że działka od lat znajdowała się w posiadaniu Pana Ł., będąc przez niego dzierżawiona. Nawet jeśli u skarżącego pojawiło się przeświadczenie, że działka stanowi jego własność czy posiadanie, to do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii i w kontekście użytkowania działki przez inną osobę, złożenie wniosku o płatności nie było uzasadnione. E. W. złożył skargę kasacyjna na powyższe orzeczenie Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej i umorzenie postępowania w sprawie, albowiem postępowanie w sprawie po wycofaniu wniosku przez skarżącego w całości stało się bezpodstawne. Skargą kasacyjną skarżący zarzucił: Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, iż organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051) oraz art. 7, 8, 9, 77 § 1, 78, 80, 105 § 1, 107 § 3 k.p.a., które skutkowało naruszeniem prawa materialnego poprzez tzw. "formalną" odmowę przyznania skarżącemu płatności i dodatkowo nałożeniem sankcji; Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. w zbiegu z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30.11.2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina poprzez jego niezastosowanie w sprawie skarżącego i dodatkowe nałożenie na skarżącego sankcji; 2. art. 25 ust. 1-3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30.11.2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina poprzez dowolne uznanie, iż wycofanie wniosku przez skarżącego nie jest dozwolone i nie może powodować skutków zawartych w art. 25 w/w rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, 3. punktu 26 preambuły do w/w rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez całkowite pominięcie jego merytorycznej treści. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast ze skargi kasacyjnej nie wynika, jaki możliwy wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej miały wskazane w petitum skargi kasacyjnej uchybienia w zakresie przepisów proceduralnych. W związku z powyższym podkreślić należy, że treść zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, iż jej autor nie powiązał naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.a,b,c, p.p.s.a. z innymi normami postępowania sądowoadministracyjnego, natomiast wskazał na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1,2,3,4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania nie spełnia oczekiwanych wymogów ustawowych. Ponadto uznać należy, że konstruowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez odwołanie się do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b,c p.p.s.a. bez jednoznacznego wskazania, która z tych norm prawnych stanowi podstawę stawianego zarzutu zmusza sąd kasacyjny do domyślania się podstawy prawnej tak postawionego zarzutu. W tym miejscu stwierdzić należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie było prezentowane stanowisko, że sąd kasacyjny nie jest uprawniony, ani też zobowiązany do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej (vide wyrok NSA z 16.11.2010 r. I FSK 2019/09, wyrok NSA z 19.11.2010 r. II OSK 1742/09, wyrok NSA z 14.03.2012 r. II GSK 228/11 niepublikowane). W związku z powyższym podkreślić należy, że niewystarczające jest uznanie, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte jest wadą, która uniemożliwia prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Podkreślić należy, że ustawodawca stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu, na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zatem to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organie administracji publicznej nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Organ wywiązał się z obowiązku nałożonego w omawianym przepisie, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu-dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W związku z powyższym podkreślić należy, że wobec uznania za niezasadne zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ocena zarzutów dotyczących prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Z treści art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina wynika, że zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Z akt sprawy wynika, że sporna działka gruntu znajdowała się w posiadaniu J.Ł. i przez niego była użytkowana rolniczo i utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Natomiast kasator nie wykazał, że złożony wniosek o przyznanie płatności jest zgodny ze stanem faktycznym ani nie wykazał, że stwierdzone w toku czynności kontrolnych nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Tym samym zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów o braku podstaw do zastosowania regulacji zawartej w powołanym wyżej przepisie prawa. Brak jest także podstaw do uwzględnia pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że przepis art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie znajduje zastosowania w sytuacji opisanej w ust. 2 tegoż artykułu. Natomiast z akt sprawy wynika, że kasator oświadczenie o wycofaniu wniosku złożył po tym jak organ poinformował go o zaistniałych nieprawidłowościach w złożonym wniosku o przyznanie płatności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.