II SA/Rz 761/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 6 maja 2022 r. nr SKO.4111.393.918.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - UZASADNIENIE Decyzją z dnia 6 maja 2022 r. nr SKO.4111.393.918.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie (dalej: "Kolegium"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") i art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej: "u.ś.r."), po rozpoznaniu odwołania M.W. (dalej: "Skarżąca"/"Wnioskodawczyni") od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia 10 marca 2022 r. nr DŚR.5231.4.2022 w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Burmistrz odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS wynika, że brak jest możliwości ustalenia, od kiedy istnieje niepełnosprawność u matki (czy powstała w okresie do ukończenia 18 lub 25 roku życia). Ponadto osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. W odwołaniu Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 b u.ś.r., art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1b u.ś.r., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu wskazano na stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Ponadto zarzucono brak bliższych ustaleń czy małżonek osoby wymagającej opieki jest obiektywnie niezdolny do jej sprawowania. Kolegium nie uwzględniło odwołania i zgodziło się z dokonanymi ustaleniami faktycznymi, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia i sprawuje opiekę nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji (orzeczenie to jest równoznaczne z posiadaniem znacznego stopnia niepełnosprawności), a małżonek wymagającej opieki matki Wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Nie podzieliło jednocześnie argumentacji opartej na wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazało, że przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł o jego niezgodności z Konstytucją w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Odmawiając więc przyznania przedmiotowego świadczenia, Burmistrz w sposób nieuprawniony zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie biorąc pod uwagę rozumienia normy prawnej wynikającej z tego przepisu, w brzmieniu nadanym jej powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Kolegium zgodziło się natomiast ze stanowiskiem Burmistrza, że przyczyną uniemożliwiającą uwzględnienie wniosku jest to, że matka Wnioskodawczyni, jest mężatką, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., taka okoliczność stanowi przeszkodę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że w odniesieniu do interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Pierwsza z nich dopuszcza sytuacje, gdy wbrew literalnemu brzmieniu powołanego wyżej przepisu, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, mimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawą takiego rozumienia powyższego przepisu jest jego wykładnia celowościowa. Kolegium wskazało też na nowszą, odmienną linię orzeczniczą, zgodnie z którą pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Poszukiwanie innych, niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności przypadków, usprawiedliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego krewnemu niepełnosprawnego w miejsce małżonka, nawet jeśli nie sprawuje on faktycznie opieki nad współmałżonkiem, nie jest prawnie dopuszczalne. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego i to zarówno pierwszego stopnia, jak i stopnia dalszego, przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Opowiadając się za tym stanowiskiem Kolegium wskazało, że za jego słusznością przemawia wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Dlatego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają podnoszone argumenty, że ojciec Wnioskodawczyni ze względów zdrowotnych nie jest w stanie opiekować się żoną i sam potrzebuje opieki. Decydującą okolicznością jest fakt, że nie posiada on orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jeżeli zaś faktycznie jego stan zdrowia byłby na tyle zły, że wymagałaby on opieki innej osoby, to jedynym potwierdzeniem takiego stanu rzeczy winno być uzyskanie i przedłożenie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (czy też orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji). W skardze Skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: - art. 17 ust. 1 b u.ś.r., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez Kolegium, a w konsekwencji poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wiek lub brak informacji w jakim wieku powstała niezdolność do samodzielnej egzystencji stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 17 ust. 1 b u.ś.r., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji poprzez brak rozumienia normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r. w brzemieniu jej nadanym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 (Dz.U z 2014 r. poz. 1443), - art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez Kolegium, a w konsekwencji poprzez brak uznania, przez organ, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, co w konsekwencji doprowadziło do nieuznania przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt: K 38/13, uznającego, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a następnie uznanie przez organ, że wiek, lub brak informacji o powstaniu w jakim wieku powstała niezdolność do samodzielnej egzystencji stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez Kolegium, a w konsekwencji poprzez brak przeprowadzonego postępowania dowodowego celem ustalenia wystąpienia bądź braku wystąpienia w sprawie przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia w tym poprzez brak ustalenia czy małżonek osoby wymagającej opieki, ze względu na wiek oraz powoływany stan zdrowia, faktycznie nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną, gdzie prawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wymaga uprzedniego prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego celem ustalenia wystąpienia bądź braku wystąpienia w sprawie przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia, - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez Kolegium, a w konsekwencji poprzez brak wnikliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że odmowne załatwienie sprawy z powoływaniem się na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. powinno skutkować uchyleniem decyzji Burmistrza. Ponadto nie jest wiadomym, dlaczego Kolegium przychyliło się do poglądu odmiennego, niż Skarżącej, odnośnie do przyznania świadczenia innemu członkowi rodziny, mimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, kiedy również orzeczenia sądów za tym przemawiały. Kolegium nie zwróciło uwagi, że Burmistrz nie dokonał żadnych bliższych ustaleń czy małżonek osoby wymagającej opieki jest obiektywnie niezdolny do sprawowania tej opieki. W tym zakresie wskazano na szeroko akceptowaną w orzecznictwie wykładnię prokonstytucyjną art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W konkluzji zawarto wniosek, że decyzja Kolegium jest błędna, albowiem rozstrzygnięcia Burmistrza powinny zawierać ustalenia, czy opiekę jest zdolny sprawować małżonek osoby wymagającej opieki, a ustalenia te nie powinny ograniczyć się wyłącznie o stwierdzenie, że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2022 r. Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku niepodejmowaniem zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Do wniosku załączyła oświadczenie o rezygnacji z możliwości zatrudnienia ze względu na sprawowanie opieki nad matką, dwa orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z których wynika, że matka, urodzona w 1946 roku, jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, natomiast daty powstania tej niezdolności nie da się ustalić. Ponadto przedłożyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, zgodnie z którym mąż – T., urodzony w 1943 roku, zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego potwierdzającego, że Wnioskodawczyni sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką (k. 15 akt j.w.), Burmistrz zawiadomił Skarżącą w trybie art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 K.p.a. (k.13 akt adm.), po czym decyzją z dnia 10 marca 2022 r., odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i chociaż nie podzieliło argumentacji odnośnie do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., to zgodziło się z twierdzeniami, że skoro osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, to Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r.). Decyzja ta stanowi przedmiot skargi. II. Kolegium zasadnie wskazało na skutki wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. i trafnie przyjęło, że brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia. III. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia powyższego przepisu dokonywana przez sądy administracyjne nie była jednolita. W związku z istniejącą rozbieżnością, Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia". W dniu 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r.). Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. II GSK 3773/17, czy z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. I FSK 116/17). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 378/16). IV. W stanie faktycznym sprawy jest bezsporne, że współmałżonek osoby wymagającej opieki (mąż – T., urodzony w 1943 roku), zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W związku z tym Sąd stwierdza, będąc związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale, że wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r.: współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.