II SA/Po 721/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. M. i R. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 03 sierpnia 2022 r., nr [...], 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 100,- (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 19 stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej w skrócie: "PINB") przeprowadził kontrolę na dz. nr [...] w M. przy ul. [...]. Podczas działań kontrolnych ustalono, iż na działce o nr [...], w zbliżeniu do działek nr [...], [...] i [...], zlokalizowany jest budynek garażowy, zrealizowany w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę nr [...], wydaną w dniu 24 września 2013r. przez Starostę P.. W trakcie budowy wprowadzono istotne zmiany w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji technicznej, zmieniając wymiary w planie oraz przenosząc kotłownię (na paliwo ekologiczne) z pomieszczenia gospodarczego budynku mieszkalnego (realizowanym również na ww. pozwolenie na budowę) do garażu, wynikiem czego na nim został zrealizowany komin murowany (wysokości 90 cm ponad dach) w odległości około 60 cm od granicy z działką [...]. Do zakończenia budowy garażu pozostało jego ocieplenie oraz wybudowanie podjazdu. Decyzją z dnia 20 lutego 2015 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), PINB dla powiatu p. nakazał inwestorowi - Ł. W. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku garażowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w M., w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...], uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją - pozwolenia na budowę - w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia decyzji. Po rozpoznaniu odwołania R. i W. M., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej w skrócie: "[...]WINB") decyzją z dnia 11 września 2015r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 104 §1 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, oraz w części dotyczącej określenia terminu wykonania nałożonych obowiązków wskazując nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 listopada 2015r. W pozostałej części decyzję PINB utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 stycznia 2016 r. o sygn. akt II SA/Po [...], wydanym po rozpoznaniu skargi R. M. i W. M., uchylił zaskarżoną decyzję WWINB z 11 września 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB dla powiatu p. z dnia 20 lutego 2015 r., Nr [...] Następnie decyzją z dnia 10 listopada 2016 r. znak [...] PINB dla powiatu p. nakazał inwestorowi Ł. W. usunąć z budynku garażowego kocioł na paliwo stałe z zasobnikiem, o mocy 25 kW, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia tej decyzji oraz sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w M. w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...], uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę. WWINB decyzją z 27 lutego 2017 r. znak: [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z 21 czerwca 2017 r. [...] PINB ponownie nakazał inwestorowi Ł. W. usunąć z budynku garażowego kocioł na paliwo stałe z zasobnikiem, o mocy 25 kW, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia niniejszej decyzji oraz sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w M. w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...], uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia tej decyzji. Decyzja ta również została uchylona decyzją [...]WINB z dnia 03 października 2018 r. znak [...], a sprawę przekazano ponownie do rozpoznania przez organ I instancji. Decyzją z 30 kwietnia 2019 r., nr [...], PINB dla powiatu p. nakazał inwestorowi Ł. W.: 1. usunąć z budynku garażowego kocioł na paliwo stałe z zasobnikiem, o mocy 25 kW, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia decyzji oraz 2. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w M. w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...] uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia tej decyzji. [...]WINB decyzją z 23 sierpnia 2019 r. o nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nakazał Ł. W. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w M. w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...], uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 02 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia 23 sierpnia 2019 r. wskazując między innymi, że przedstawiony przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny musi zostać przez ten organ oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również powinien uwzględniać dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że zatwierdzając przedstawiony projekt budowlany zamienny organ nadzoru budowlanego musi dokonać jego sprawdzenia z wymienionymi w tym przepisie warunkami, a ocena zgodności projektu zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i przepisami techniczno-budowlanymi będzie zatem przedmiotem oceny przez organ nadzoru budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę [...]WINB uchylił decyzję PINB z dnia 30 kwietnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2021 r., nr [...]) PINB nakazał inwestorowi - Ł. W. przedłożyć projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego i budynku garażowego. W dniu 15 października 202l r. inwestor przedłożył w PINB wymaganą dokumentację. Pismem z dnia 01 marca 2022 r. PINB wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego poprzez dostosowanie szerokości budynku garażowego do dopuszczalnych wymiarów wynikających z obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 28 lipca 2022 r. inwestor zwrócił się do PINB o zawieszenie postępowania w związku z wystąpieniem do Burmistrza Gminy M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przedkładając kopię złożonego wniosku. PINB w dniu 03 sierpnia 2022 r. wydał postanowienie (znak: [...]), zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw przy budowie budynku mieszkalnego i budynku garażowego, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w M. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest rozstrzygnięcia przez Burmistrza Gminy M. wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zażalenie w ustawowym terminie wnieśli R. i W. M.. Rozpoznając wniesione zażalenie WWINB przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a."), a następnie wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału w przedmiotowej sprawie, że kwestia wydania przez Wójta Gminy M. decyzji o warunkach zabudowy na legalizację budynku mieszkalnego i budynku garażowego, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w M. jest zagadnieniem wstępnym, którego brak wyklucza zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budynku mieszkalnego i budynku garażowego, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w M.. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. R. i W. M. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że złożony przez inwestora wniosek o wydanie nowych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji obliguje do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i to w sytuacji gdy w powyższej sprawie wydano już pierwotną decyzję o warunkach zabudowy, a postępowanie legalizacyjne toczy się w sprawie istotnych odstępstw, 2. naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez przerzucenie na skarżących błędnych decyzji urzędnika, 3. naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nie ustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania orzeczenia w tym kształcie, 4. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uzależnione jest od wystąpienia licznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ łub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W przypadku niniejszej sprawy trzecia kwestia czyli rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego zostało już rozpoznane prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w dniu 29 sierpnia 2018 r. sygn. [...] Zdaniem skarżących złożony w dniu 28 lipca 2022 r. wniosek o wydanie warunków zabudowy, który ma stanowić przesłankę do zawieszenia postępowania jest powieleniem wcześniejszego wniosku, rozpoznanego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2021 r. organ I instancji wezwał Ł. W. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku garażowego. Inwestor złożył dokumentację projektową w dniu 15 października 2021 r. z brakami. W związku z tym PINB w [...] w marcu 2022 r. wezwał go do uzupełnienia tych braków. Inwestor nie wywiązał się ze swojego obowiązku, przedłożył tylko kolejny wniosek o wydanie warunków zabudowy. Zdaniem skarżących takie działanie powoduje dalszą utratę zaufania obywatela do instytucji demokratycznego państwa prawa. Skoro postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy zostało zakończone — umorzone prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] to kolejne składanie takiego wniosku jest bezprzedmiotowe i służy jedynie przewlekaniu postępowania. Inwestor nie potrafiąc zadośćuczynić wymaganiom mu stawianym przez organ I instancji, podejmuje celowe działania na przedłużanie postępowania. Skoro nie dokonano w terminie uzupełnienia braków złożonego projektu budowlanego zamiennego organy obu instancji nie powinny uchylać się od podjęcia stanowczych decyzji związanych z przedmiotową inwestycją. W dalszej części skargi skarżący podnieśli, że postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie zostało zapoczątkowane i jest kontynuowane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało pogląd, że nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej lub w toku, chyba że decyzja taka jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. W trybie określonym w art. 48 i 49b ustawy — Prawo budowlane niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, natomiast postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 ustawy — Prawo budowlane nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora nowych warunków zabudowy. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 329 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest prawidłowość postanowienie [...]WINB, które utrzymało w mocy postanowienie PINB w dniu 03 sierpnia 2022 r. zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw przy budowie budynku mieszkalnego i budynku garażowego, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w M. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest rozstrzygnięcia przez Burmistrza Gminy M. wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2480/21, Baza NSA). Bez wątpienia istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3082/18, Baza NSA). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie istnieje związek pomiędzy złożonym przez inwestora wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a rozstrzygnięciem prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Stanowisko powyższe uznać należało za wadliwe. Zauważyć w tym miejscu należy, że podstawę prawną prowadzonego postępowania legalizacyjnego pozostają przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, a jego celem jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obecnie, w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było dokonanie oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, co powinno obejmować również ocenę zgodności projektu zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 02 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 902/19, który to wyrok jest, na mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiążący dla organów nadzoru budowlanego, ich rolą było wykazanie, w jakim zakresie wykonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są niezgodne z uzyskaną decyzją Burmistrza Gminy M. o warunkach zabudowy z dnia 06 listopada 2012 r. (zmienioną częściowo decyzją z 18 kwietnia 2018 r.), także w zakresie sposobu użytkowania budynku garażowego. Sąd wskazał więc w sposób jasny i precyzyjny, że ramach prowadzonego postępowania przedłożony projekt budowlany zamienny będzie podlegać ocenie organów nadzoru budowlanego w zakresie jego zgodności z uzyskaną już uprzednio decyzją o warunkach zabudowy. Konsekwentnie uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy – dla zrealizowanej już inwestycji – nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji dotyczącej stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego nie zależy od uzyskania przez inwestora nowej decyzji o warunkach zabudowy. Już tylko na marginesie powyższych rozważań Sąd wskazuje, że jak zasadnie podniesiono w skardze, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej lub w toku, chyba że decyzja taka jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Kwestia powyższa nie mogła jednak stanowić podstawy wydanego rozstrzygnięcia, gdyż odnosi się do zakresu nie objętego kontrolą w niniejszej sprawie. Podstawa wydanego wyroku było bowiem uznanie, że wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowiło w przedmiotowej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając zwrot uiszczonego wpisu w wysokości 100,- zł.