II SAB/Kr 474/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Rady Miejskiej w N. w przedmiocie umieszczenia w porządku obrad Rady Gminy N. dodatkowego punktu obrad postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE W dniu 4 listopada 2019 r., A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę: "w zakresie rozpatrzenia wniosku przez Radę Miejską w N. reprezentowaną przez Przewodniczącego M. C., co stanowi naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4. ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt. 1 oraz Statutu Gminy N. o: 1 .stwierdzenie niezałatwienia w terminie sprawy - udzielenie odpowiedzi, 2.wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy - udzielenie odpowiedzi." Z uzasadnienia skargi i jej załączników wynika, że w dniu 2 sierpnia 2019 r. skarżący A. S. wystąpił z wnioskiem do Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. o umieszczenie dodatkowego punktu obrad planowanej XI Sesji Rady Miasta, dotyczącego udzielenia przez Burmistrza N. szczegółowych wyjaśnień i informacji na temat ustaleń prowadzonych przez Urząd Miasta i Gminy N. z potencjalnym inwestorem firmą [...] bezpośrednio i poprzez jej pełnomocników, planowanego Centrum Logistyczno-Magazynowego w Z. na obszarze "PU" zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego obszar B, radnym i wszystkim mieszkańcom gminy wraz z możliwością przeprowadzenia dyskusji publicznej z udziałem mieszkańców. Wobec braku rozpatrzenia wniosku, skarżący w dniu 2 września 2019 r. wniósł ponaglenie skierowane do przewodniczącego Rady Miejskiej w N.. Jednocześnie złożył skargę do Wojewody [...]. Działając w oparciu o art. 229 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., póz. 2096 - przywoływana dalej jako k.p.a.) Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiotowym zakresie, w wyniku którego uznał, że wniosek skarżącego z dnia 2 sierpnia 2019 r. w zakresie wprowadzenia dodatkowego punktu obrad przez Radę Miejską w N., należy zakwalifikować jako wniosek w myśl art. 241 k.p.a. Skarżący wskazał, że do dnia 4 listopada 2019 r. nie otrzymał konkretnej odpowiedzi od Rady Miejskiej w N. jak i nie został wezwany do uzupełnienia, doprecyzowania wniosku, a także nie podano skarżącemu nowego konkretnego terminu załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego brak działania Rady Miejskiej w N. w tym zakresie należy uznać za nieuprawniony i nieakceptowalny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazano, że w dniu 25 września 2019 r. Skarżącemu doręczone zostało pismo BiRM. 1511.2.2019 z dnia 23 września 2019 r., którym Skarżący poinformowany został (m. in.) o tym, że "obrady X sesji Rady Miejskiej w N. odbyły się w dniu 26 lipca 2019 r. (tj. przed złożeniem wniosku z dnia 2 sierpnia 2019 r.), natomiast zwołanie, kolejnej XI sesji tej Rady planowane jest dopiero na pierwszą połowę października 2019 r." Pismo to podpisane zostało omyłkowo przez Burmistrza Miasta i Gminy N.. Omyłka ta była efektem rozpatrywania przez organy gminy N. znaczącej liczby wniosków, skarg i żądań Skarżącego pisanych mało precyzyjnym językiem i niejednokrotnie trudnością w ustaleniu organu właściwego do ich rozpatrzenia. Organ wskazał, że stosownie do § 15 Statutu Gminy N., który przewiduje, iż porządek obrad sesji Rady Miejskiej w N. ustala Przewodniczący tej Rady po wysłuchaniu opinii Wiceprzewodniczących i Burmistrza. Poza sporem jest też, że skarżącemu nie przysługuje prawo inicjatywy uchwałodawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga ta podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, bowiem nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Kognicja ta została określona w art. 3 § 2 pkt 1 -9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. póz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. póz. 2096 oraz z 2019 r. póz. 60, 730, 1133, i 2196) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. póz. 900 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. póz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne, interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Spośród dziewięciu punktów wymienionych w art. 3 § 2 w niniejszej sprawie jako podstawę skargi ewentualnie można byłoby rozważać pkt 4 ("inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa") albo pkt 8 ("bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4"). W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowana sprawa nie dotyczy bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, albowiem pismo skarżącego z dnia 2 sierpnia 2019 r. nie stanowiło wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zaś art. 61 ust. 2 stanowi, iż prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2019.1429 t.j.- dalej jako u.d.i.p.) przewiduje, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. , Zatem wniosek skarżącego, skierowany do Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. o umieszczenie w porządku obrad rady gminy dodatkowego punktu, w którym Burmistrz udzieli określonych wyjaśnień i informacji radnym i wszystkim mieszkańcom gminy oraz umożliwi przeprowadzenie dyskusji publicznej - nie stanowiło wniosku o udzielenie informacji publicznej w rozumieniu ustawy, lecz wniosek innego rodzaju. Skarżący nie żądał bowiem, aby określona informacja, co do której twierdzi, że jest informacją publiczną, została udzielona jemu jako wnioskodawcy, żądał natomiast zmiany porządku obrad rady gminy w oczekiwany przez siebie sposób, tak aby żądane informacje były udzielone mieszkańcom i radnym. Dalej wskazać należy, że stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, sąd administracyjny uprawniony jest do orzekania w sprawie bezczynności organu jedynie w przypadkach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Składanie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do.sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić należy, że bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (do 31 grudnia 2003r.) w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 961/99 - w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji administracji w terminie określonym w kpa, lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej - kontrola Sądu Administracyjnego sprowadza się więc przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego. Wobec powyższego, istotna jest zatem ocena, czy na organie, tj. na radzie gminy, ciążył obowiązek wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenie, kończącego postępowanie albo rozstrzygającego sprawę co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Innymi słowy, konieczne jest ustalenie czy skarżący miał prawo skutecznie domagać się zmiany (uzupełnienia) porządku obrad rady gminy oraz czy obowiązek taki istnieje po stronie rady gminy. W ocenie Sądu, uprawnienie takie skarżącemu nie przysługuje. W szczególności nie wynika ono z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 t.j. z dnia 21.04.2020 r.). Żaden przepis tej ustawy nie nakłada na radę gminy obowiązku zrealizowania żądania skarżącego, ani poprzez wydanie władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, ani poprzez dokonania innej czynności. W szczególności wskazać należy, że uprawnienie skarżącego nie wynika z art. 41 a ust. 1-3 u.s.g., zgodnie z którym tylko grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą (ust.1). Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć: 1) w gminie do 5000 mieszkańców - co najmniej 100 osób; 2) w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 200 osób; 3) W gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 300 osób.(ust. 2) Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Jeśli zaś chodzi o ustalanie porządku obrad rady gminy, to zgodnie z art. 20 ust. 1, ust. 1a, ust. 5, ust. 6 u.s.g.: Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Na wniosek wójta przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. Na wniosek klubu radnych przewodniczący rady gminy jest obowiązany 6 wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, zgłoszony przez klub radnych, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. W trybie, o którym mowa w zdaniu pierwszym, każdy klub radnych może zgłosić nie więcej niż jeden projekt uchwały na każdą kolejną sesję rady gminy. Zatem nie można również rnówić w niniejszej sprawie o bezczynności organu administracji publicznej w zakresie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., tj. w zakresie niewydania aktu lub niewykonania czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Spełnienie żądania skarżącego nie jest ani obowiązkiem organu, ani uprawnieniem skarżącego wynikającym z przepisu prawa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.