III SAB/Gl 315/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P.S. na bezczynność Rady Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: umorzyć postępowanie sądowe. UZASADNIENIE Pismem z [...] r. P.S. (dalej: skarżący) wystąpił ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Rady Miasta R. (dalej: organ) w sprawie wniosku o informację dotyczącą wydania obwieszczenia w kwestii ogłoszenia tekstu jednolitego Uchwały z [...] r. nr [...], Rady Miasta R., uwzględniającego późniejsze zmiany. Skarżący wskazał, że [...] r. wysłał zapytanie do organu, kiedy Rada wyda wyżej opisane obwieszczenie i do dnia złożenia skargi nie otrzymał odpowiedzi. Oznacza to zdaniem skarżącego, że organ lekceważy obywatela i łamie art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.), a także nie dopełnia obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a. Do skargi załączony został wniosek skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, względnie o umorzenie postępowania. Organ przyznał, że [...] r., drogą elektroniczną (ePuAP) wpłynęło do Kancelarii Rady Miasta R. pismo skarżącego z pytaniem kiedy Rada wyda obwieszczenie w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego trzech uchwał podjętych przez Radę Miasta R.: z [...] r. - Nr [...], z [...] r. - Nr [...] i z [...] r. - Nr [...]. Uchwały te dotyczyły zmian w sprawie określenia szczegółowych warunków umarzania w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty oraz odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ wyjaśnił, że pismo to, zostało potraktowane jako wniosek o dostęp do informacji publicznej. Jednakże wniosek dotyczył zdarzenia przyszłego i organ nie mógł się do niego ustosunkować. Nadto stosownie do treści art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, przygotowywanie projektów uchwał rady gminy stanowi kompetencję organu wykonawczego gminy. W chwili otrzymania wniosku, Rada Miasta nie miała wiedzy dotyczącej przystąpienia przez organ wykonawczy do ujednolicenia aktów prawnych wskazanych we wniosku skarżącego. Po otrzymaniu [...] r. skargi na bezczynność, Przewodnicząca Rady Miasta pismem z [...] r. poinformowała skarżącego o zwróceniu się do Prezydenta Miasta R. z prośbą o informację w sprawie terminu wniesienia do Rady Miasta projektu uchwały zawierającej obwieszczenie wraz z tekstem jednolitym uchwały Nr [...] oraz zapewnienie o niezwłocznym umieszczeniu w porządku obrad najbliższej sesji Rady Miasta tego projektu uchwały. W dniu [...] r. tj. w dniu sesji, Prezydent Miasta złożyła projekt uchwały "w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały Nr [...] Rady Miasta R. w sprawie określenia szczegółowych warunków umarzania w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty oraz odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej". Rada Miasta zmieniła wcześniej ustalony porządek obrad poprzez rozszerzenie go o ww. projekt uchwały. Przedmiotowa uchwała została uchwalona czyniąc zadość wnioskowi skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., ), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019, poz. 1429, dalej: udip). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy K.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, publ: nsa.orzeczeczenia). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 udip, adresat wniosku jest organem samorządu terytorialnego, a więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Następnie wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 1 udip, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych także wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Z kolei, w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust.1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej wszczynane jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p.. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może nastąpić w formie: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie żądanej informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Wniosek skarżącego dotyczył odpowiedzi na pytanie kiedy zostanie ogłoszony tekst jednolity uchwały Rady. Zatem wniosek skarżącego dotyczył zdarzenia przyszłego, które nie mieści się w katalogu informacji publicznej określonej w art. 6 udip. W tym stanie rzeczy organ był zobowiązany do udzielenia informacji, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu udip. Zaznaczyć trzeba, że przedmiotowa sprawa została ostatecznie załatwiona w ten sposób, że organ [...] r. za pośrednictwem poczty elektronicznej poinformował skarżącego o zwróceniu się do Prezydenta Miasta R. z prośbą o informację w sprawie terminu wniesienia do Rady Miasta projektu uchwały zawierającej obwieszczenie wraz z tekstem jednolitym uchwały Nr [...] oraz zapewnienie o niezwłocznym umieszczeniu w porządku obrad najbliższej sesji Rady Miasta tego projektu uchwały. W dniu [...] r. tj. w dniu sesji Rady Miasta Prezydent Miasta złożyła projekt w.w. uchwały i została ona przyjęta. W tym miejscu wskazać trzeba, że w takiej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (publ. ONSA i WSA z 2009 r. nr 4 poz. 63), stwierdzając, że: "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że: "(...) w literaturze przedmiotu przyjmuje się pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Nie budzi w zasadzie kontrowersji stanowisko, że w szczególności, sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ administracyjny w trybie autokontroli - por. np. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 403; B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Zakamycze 2005, s. 376, czy T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 495. Jeżeli stanowisko to nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do postępowań ze skargi na określone działanie (akt lub czynność) organu administracji, to nie ma żadnego powodu, ażeby nie miało ono zastosowania również w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na bezczynność. I już to - zdaniem Sądu - jest wystarczającym powodem, dla którego należy umorzyć postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność, organ wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności. Po drugie, stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania - por. wyr. NSA z 16 marca 2000 r., I SAB 201/99 (niepubl.). Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe również i z tego powodu, i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3. Sąd w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko zaprezentowanie w przywołanej uchwale. Mając na uwadze powyższe, ze względu na ustanie stanu bezczynności, postępowanie niniejsze należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowe.