I OSK 2271/21

SENTENCJA Dnia 17 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2053/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 8 lipca 2020 r. nr DO-II.7610.41.2019.AK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z 8 lipca 2020 r., nr DO-II.7610.41.2019.AK, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2053/20, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na niniejsze rozstrzygnięcie złożyły Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie. Wyrok Sądu I instancji zaskarżono w całości zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: - art. 145 § 1 ust 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie przez WSA w Warszawie decyzji organu odwoławczego i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ administracyjny nie dokonał wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, co ostatecznie doprowadziło do poczynienia przez ten organ błędnych ustaleń faktycznych, a następnie ich przyjęcie przez sąd administracyjny jako własnych i w związku z tym naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym istniały przesłanki do uwzględnienia skargi; II na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, t.j.: - wadliwość sądowej kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia polegającej na naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. i nieskontrolowaniu tego aktu poza granice zakreślone w skardze. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z 26 listopada 2004 r., znak: RR.IV.AM/7720/68/04, jako rażąco naruszającej prawo z uwagi na naruszenie praw osób trzecich - zarządcy drogi publicznej, a więc w aspekcie naruszenie art. 103 § 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA, względnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji, - zasądzenie kosztów procesu wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Storna przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Rozpoznawana skarga kasacyjna powyższych wymagań w znacznej mierze nie spełnia. Zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej nie zostały rozwinięte i skonkretyzowane w jej uzasadnieniu. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Nie wiadomo, w czym kasator upatruje naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zarzut naruszenia przepisów postępowania). Kasator wskazuje w petitum skargi kasacyjnej, że organ administracyjny nie dokonał wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Oznacza to, że nie jest kwestionowany ustalony stan faktyczny, a jedynie jest kwestionowana ocena zebranego materiału dowodowego. Wskazać zatem należy, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 2347/5 w dniu 5 grudnia 1990 r. była zajęta pod drogę publiczną – ulicę Tysiąclecia w Dęblinie, co wynika z mapy ewidencyjnej gruntów sporządzonej przez geodetę uprawnionego Jacka Gogacza oraz z rozporządzenia Ministra Komunikacji z 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich min. w województwie lubelskim (Dz.U. z 1986 r. Nr 24, poz. 117), na podstawie którego ulicę miejską Tysiąclecia w Dęblinie (obecna droga powiatowa nr 2987L) zaliczono do kategorii dróg wojewódzkich. Należy odnotować, że kasator nie odnosi się do faktu zaliczenia tej drogi do kategorii dróg wojewódzkich na mocy ww. rozporządzenia, przywołuje jedynie ww. mapę ewidencyjną jako podstawę ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną oraz wywodzi, że art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998, nr 133, poz. 872 ze zm.), na podstawie którego ciąg komunikacyjny stał się kategorią drogi powiatowej, wszedł w życie od 1 stycznia 1999 r. Należy stwierdzić, że skoro omawiana droga została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich już w 1986 r., to przedstawione w skardze kasacyjnej rozważania na temat statusu tej drogi w świetle art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną pozostają bez znaczenia. W szczególności w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można podnosić, powołując się na ten przepis, że ulica Tysiąclecia w Dęblinie nie była drogą publiczną przed wejściem w życie tego przepisu. Skoro zaś została ona zaliczona do dróg publicznych już w 1986 r., to w konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła drogę publiczną. W skardze kasacyjnej nie podważono tego ustalenia. Z powyższego wynika również bezzasadność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jako opartego na tezie, że Sąd I instancji powinien dokonać kontroli zaskarżonej decyzji w świetle art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest oparty na tezie, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zaakceptował nieprawidłowe stanowisko organów dotyczące naruszenia praw osób trzecich. Należy podkreślić, że Sąd I instancji uznał za bezsporne, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa oraz znajdowały się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. Równocześnie uznał, że w powyższej dacie występowała negatywna przesłanka uwłaszczenia w postaci naruszenia prawa osób trzecich (art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), przez które rozumieć należy prawa rzeczowe, które inne osoby mogą przeciwstawić prawu zarządu państwowej osoby prawnej bądź prawu własności Skarbu Państwa. Prawami tymi były prawa zarządcy drogi publicznej, którą w tej dacie była ulica [...] w [...]. Wprawdzie prawo zarządu PKP do gruntu stwierdzono na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] z 17 listopada 1988r, znak: GG.8224-1/16/88, o przekazaniu nieruchomości w zarząd, tym niemniej omawiana droga nie utraciła w ten sposób statusu drogi publicznej. Kasator nie odnosi się do tej okoliczności. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że status drogi publicznej wykluczał uwłaszczenie tą drogą PKP w ww. dacie na przedmiotowej nieruchomości i tym samym uzasadniał podważenie legalności deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z 26 listopada 2004 r. Tak więc Sąd I instancji nie naruszył art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie, ponieważ wbrew odmiennemu twierdzeniu kasatora istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z 26 listopada 2004 r. jako rażąco naruszającej prawo z uwagi na naruszenie praw osób trzecich - zarządcy drogi publicznej. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).