I SA/Wa 1801/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 maja 2022 r. nr DO.4.7613.15.2022.EK w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 11 maja 2022 r., nr DO.4.7613.15.2022.EK, Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") - po rozpatrzeniu odwołania [...]. z siedzibą w [...] - uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 13 stycznia 2022 r., nr WS-III.7533.2.2021.AW i umorzył postępowanie przed tym organem. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Powołaną wyżej decyzją z 13 stycznia 2022 r. Wojewoda Małopolski umorzył -z dniem 16 września 2021 r. - postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia1984 r., nr [...] w części orzekającej o stwierdzeniu przejścia na własność Państwa w stanie wolnym od obciążeń i zobowiązań nieruchomości położonych w [...], w byłej gm. kat. [...], stanowiących własność [...] - oznaczonych jako działki nr [...].W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") z 13 września 2021 r. (data wpływu do organu 14 września 2021 r.). Jako podstawę prawną decyzji Wojewoda wskazał art. 105 § 1 k.p.a. i art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: "ustawa zmieniająca"), stwierdzając że wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło po upływie 30 lat od dnia doręczenia decyzji ww. Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia1984 r. Zatem, postępowanie administracyjne z dniem [...] września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Minister, uchylając i umarzając postępowanie przed Wojewodą Małopolskim (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) wskazał, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy nowelizującej k.p.a. Z art. 2 ust. 2 ww. ustawy wynika, że ustawodawca przewidział umorzenie z mocy prawa postępowań w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznych uzasadniających umorzenie, bez zamieszczenia przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie. Zdaniem Ministra, bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. nie zachodzi w przypadku postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Przepis ten wprowadza bowiem nową przesłankę umorzenia postępowania, tj. upływ okresu ponad 30 lat od doręczenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego, przewidując jednocześnie, że w tych przypadkach umorzenie następuje z mocy prawa. W ocenie organu odwoławczego, jeżeli zatem wystąpiły okoliczności faktyczne określone w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., skutkujące umorzeniem postępowania z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. - to organ I instancji nie powinien wydać w sprawie decyzji, lecz co najwyżej poinformować strony pismem lub w innej formie o okoliczności umorzenia postępowania z mocy prawa. Jednocześnie Minister podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1984 r. podlega umorzeniu z mocy prawa ponieważ od dnia doręczenia (ogłoszenia) ww. decyzji do dnia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (tj. do dnia 14 września 2021 r.), upłynęło ponad 30 lat. Minister stwierdził, że trafnie ustalił organ wojewódzki, iż okoliczność nadania klauzuli potwierdzającej ostateczność ww. decyzji z dniem 2 maja 1984 r. skutkuje uznaniem, że kontrolowana decyzja z dnia 16 kwietnia 1984 r. musiała zostać doręczona przed tą datą. Klauzula ostateczności (prawomocności) nadana przez właściwy organ, ma bowiem charakter dokumentu urzędowego, a zatem korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym (art. 76 § 1 k.p.a.). Tym samym od dnia doręczenia decyzji do dnia złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności upłynęło ponad 35 lat. Według Ministra, nie budzi wątpliwości, że trzydziestoletni termin wskazany w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., upłynął najpóźniej z dniem 2 maja 2014 r. Skargę na decyzję z organu odwoławczego z 11 maja 2022 r. wniosła - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - ww. [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że w przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a., brak podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, przy jednoczesnym umorzeniu postępowania przed Wojewodą Małopolskim, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ niewydanie decyzji uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną sposobu załatwiania sprawy przez organ administracji publicznej; 2) art. 105 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnej normy prawnej, tj. art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a., a w szczególności przyjęcie, że upływ trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności powoduje automatyczne umorzenie postępowania wszczętego takim wnioskiem jeszcze przed wejściem w życie Noweli k.p.a. i niezakończonego przed tym dniem ostateczną decyzją, a tym samym różnicowanie sytuacji prawnej skarżącego jako podmiotu: a) który został pozbawiony własności z rażącym naruszeniem prawa, względem podmiotów, które wywłaszczono zgodnie z prawem, ale nie wykorzystano nieruchomości na cel przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu - polegające na pozbawieniu tylko tego pierwszego możliwości dokończenia trwającego postępowania administracyjnego, b) pokrzywdzonego wydaniem decyzji obarczonej wadą nieważności, który przed dniem 16 września 2021 r. z przyczyn od niego niezależnych nie zdołał uzyskać rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności tej decyzji, względem podmiotów, które takie rozstrzygnięcie przed tą datą uzyskać zdołały - polegające na pozbawieniu tylko tego pierwszego prejudykatu dla chronionych konstytucyjnie roszczeń odszkodowawczych w związku z niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, a tym samym zamknięcie drogi sądowej dochodzenia ochrony naruszonego prawa własności, pomimo wszczęcia postępowania na podstawie i w zaufaniu do obowiązujących przepisów oraz uzasadnionego oczekiwania, że zostanie ono rozstrzygnięte merytorycznie zgodnie z tymi przepisami, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało odstąpieniem przez organ od stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oraz uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego - co stanowi naruszenie, w szczególności, zasad demokratycznego państwa prawnego, pewności prawa, zaufania obywatela do organów państwa (lojalności państwa wobec obywatela), ochrony interesów w toku, ochrony uzasadnionych oczekiwań, ochrony własności, równości wobec prawa, odpowiedzialności władz publicznych i prawa do sądu; 3) art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175 ze. zm.; dalej odpowiednio Protokół i Konwencja) w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji, poprzez niezastosowanie normy prawa wyrażonej w art. 1 Protokołu i zastosowanie art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a., który narusza tę normę, wyprzedzającą Nowelę k.p.a. w hierarchii źródeł prawa i w związku z tym nie powinien być stosowany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego; 4) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a., poprzez brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego pomimo: a) nieustalenia przez Ministra Rozwoju i Technologii na podstawie dowodów faktu daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej, a w związku z tym w sytuacji nieustalenia (niewyjaśnienia i niewykazania) przez organ, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej upłynęło trzydzieści lat, b) że nie doszło do doręczenia Decyzji wywłaszczeniowej skarżącemu - który to dzień wyznacza dopiero początek biegu terminu trzydziestu lat, o którym mowa w art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a. - ani ogłoszenia Decyzji wywłaszczeniowej skarżącemu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego, 5) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 8 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji, poprzez zaniechanie oceny zgodności decyzji organu I instancji ze wskazanymi w odwołaniu przepisami Konstytucji, Protokołu i Konwencji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało brakiem uchylenia decyzji 1 instancji; 6) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do części zarzutów odwołania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu odwoławczego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a. z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 30 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie odmówił zawieszenia postępowania. Pismem procesowym z 11 października 2022 r. skarżąca podniosła, że w dacie wydawania decyzji z 16 kwietnia 1984 r. skarżąca nie miała zarządu, przez co nie można było skutecznie doręczyć jej decyzji. Oznacza to, że termin z art. 2 ust. 2 noweli nie rozpoczął biegu. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł zastrzeżenie do protokołu rozprawy w związku z odmową zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za niezasadną. I tak należy wskazać, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ odwoławczy za organem I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia1984 r., w części orzekającej o stwierdzeniu przejścia na własność Państwa w stanie wolnym od obciążeń i zobowiązań nieruchomości położonych w [...], w byłej gm. kat. [..., stanowiących własność [...] - oznaczonych jako działki nr [...]. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, od doręczenia lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę." W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy (data wpływu do organu wniosku - 14 września 2021 r.) a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Z powyższej regulacji art. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. wynika zatem, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy k.p.a. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja ww. regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu, co w tej sprawie nie budziło żadnych wątpliwości organów obu instancji jak również Sądu. Z materiału dokumentacyjnego wynika bowiem, że kontrolowana decyzja z dnia 16 kwietnia 1984 r. opatrzona jest klauzulą ostateczności z dniem 2 maja 1984 r. Oznacza to, że niewątpliwie została doręczona przed tą datą. Sąd nie podzielił jednak stanowiska Ministra w zakresie argumentacji będącej podstawą do uchylenia decyzji Wojewody i umorzenia postępowania przed tym organem. Minister uznał bowiem, że w sytuacji gdy wystąpiły okoliczności faktyczne określone w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., skutkujące umorzeniem postępowania z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., właściwy organ nie powinien wydawać decyzji w sprawie, lecz poinformować strony pismem o okoliczności umorzenia postępowania z mocy prawa. Tym samym Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej co do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże - zdaniem składu orzekającego - naruszenie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania jest prawidłowe aczkolwiek z błędnym uzasadnieniem. Jeszcze raz należy podnieść, że na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku TK P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem przywołanych w skardze przepisów rangi konstytucyjnej, tj. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jednocześnie należy podnieść, że uwagi na to, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22, o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (dotyczy przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji. Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.