I OW 98/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza B. z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem B. a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego postanawia: wskazać Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z [...] marca 2020 r., znak: [...], Burmistrz B.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz B. stwierdził m.in., że [...] marca 2020 r. K. M. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w B. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W związku ze złożonym [...] marca 2020 r. pisemnym oświadczeniem wnioskodawczyni, że jej mąż, R. M., przebywa poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, przedmiotowy wniosek, zgodnie z treścią art. 23a ww. ustawy, został przekazany do Wojewody [...] jako organu właściwego do jego rozpoznania. W dniu [...] marca 2020 r. do MGOPS w B. wpłynęło pismo od Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., znak sprawy: [...], w którym stwierdzono, że w sprawie przedmiotowego wniosku nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i przekazano go MGOPS w B. Burmistrz B. podkreślił, że treść art. 23a ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stanowi, że w przypadku, gdy osoba uprawiona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami Wojewodzie. Powyższy przepis nie ma zastosowania jedynie w przypadku wyjazdu lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej (art. 23a ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Artykuł 2 ust. 2 omawianej ustawy o świadczeniach rodzinnych informuje, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych. W związku z powyższym organ stwierdził że K. M. (osoba wnioskująca o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, C. J.) pozostaje w związku małżeńskim z R. M., który niewątpliwie, zgodnie z treścią art. 3 pkt 16 ww. ustawy, jest członkiem jej rodziny. R. M., jak zainteresowana wskazała w oświadczeniu oraz opracowanym przez Wojewodę [...] formularzu, przebywa i wykonuje pracę poza granicami Rzeczpospolitej Polski. W opinii organu zatem w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a stanowisko Wojewody w tym zakresie jest nieprawidłowe. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] lipca 2020 r., Wojewoda wniósł o wskazanie Burmistrza B. jako organu właściwego w sprawie. Organ stwierdził, że [...] marca 2020 r. z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wpłynął wniosek K. M. z [...] marca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad C. J., biologicznym ojcem wnioskodawczyni. Wniosek został przekazany na podstawie art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.). Do akt sprawy załączone zostało oświadczenie wnioskodawczymi, w którym informuje ona, że jej mąż, R. M., jest osobą aktywną zawodowo na terenie N. Zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie, z zastrzeżeniem art. 23a ust. 2a ww. ustawy, że przepisu tego nie stosuje się w przypadku wyjazdu lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Wojewoda pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, EOG i Szwajcarii, w zakresie świadczeń rodzinnych. Jednocześnie stosownie do definicji wyrażonej w art. 1 lit. z Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.), określenie "świadczenia rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Dla celów stosowania ww. Rozporządzenia nr 883/2004, w art. 1 lit. i wskazano, że określenie "członek rodziny" oznacza: 1.i) każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia; ii) w odniesieniu do świadczeń rzeczowych zgodnie z tytułem III, rozdział 1, dotyczącym świadczeń z tytułu ubezpieczenia na wypadek choroby, macierzyństwa i równoważnych świadczeń dla ojca – każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, na terytorium którego osoba ta zamieszkuje; 2. Jeżeli ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość; 3. jeżeli na podstawie ustawodawstwa, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym i drugim, osoba jest uważana za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego tylko wtedy, gdy mieszka ona w tym samym gospodarstwie, co ubezpieczony albo emeryt lub rencista, to warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głównie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty. Tymczasem rodzina, zgodnie z definicją przywołaną w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla potrzeb świadczeń przyznawanych na jej podstawie, obejmuje odpowiednio następujących członków: małżonków, rodziców dzieci, niepełnosprawną osobą dorosłą – powinno być ono traktowane jako świadczenie o charakterze chorobowym i jako takie nie podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w ramach świadczeń rodzinnych. Interpretacja ta pozostaje zgodna ze stanowiskiem wyrażonym przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie C-215/99 (Jauch), jak również ze stanowiskiem Komisji Europejskiej wyrażonym podczas negocjacji zapisów do Traktatu Akcesyjnego, zgodnie z którym świadczenie takie jak zasiłek pielęgnacyjny przewidziany w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ma z jednej strony charakter świadczenia rodzinnego (w przypadku dzieci niepełnosprawnych), z drugiej jednak strony ma charakter świadczenia chorobowego (w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego dla osób dorosłych lub dla osób, które ukończyły 75 rok życia), w zależności od odbiorcy świadczenia, odpowiednie zastosowanie powinny mieć przepisy rozporządzenia 883/04, dotyczące świadczeń rodzinnych – w przypadku zasiłku na dzieci niepełnosprawne, lub dotyczące choroby – w przypadku uprawnienia osób dorosłych i osób, które ukończyły 75 rok życia (tj. art. 21 rozporządzenia 883/04). Organ podkreślił, że koordynacja świadczeń chorobowych nie należy do kompetencji wojewodów. W przypadku świadczeń tego rodzaju zastosowanie znajdują przepisy ww. Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w części dotyczącej zasad przyznawania pieniężnych świadczeń chorobowych dla osoby ubezpieczonej i członków jej rodziny, w szczególności tytuł III, rozdział 1 przywołanego aktu prawnego. Tymczasem wspólnotowe regulacje dotyczące świadczeń rodzinnych zostały zawarte w rozdziale 8 tytułu III ww. Rozporządzenia. Organ dodał, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dla kwalifikacji danego świadczenia jako świadczenia rodzinnego w ramach przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie ma znaczenia umiejscowienie świadczenia w systemie krajowym. Powyższe oznacza nie tylko możliwość regulowania tej formy pomocy rodzinom w ramach różnych aktów prawnych, ale również wskazuje, że dla potrzeb koordynowania systemów zabezpieczenia społecznego w ramach świadczeń rodzinnych, znaczenie będzie miało przede wszystkim prawidłowe zakwalifikowanie świadczenia jako wpisującego się w ich definicję, w ujęciu zgodnym z przepisami wspólnotowymi. Z uwagi na ukierunkowanie przez prawodawcę wspólnotowego rozumienia kategorii świadczeń rodzinnych jako związanych z rodzicielstwem, pomimo funkcjonowania na terenie Polski świadczenia pielęgnacyjnego w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych, stan faktyczny sprawy, w ramach której wnioskodawczyni ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad swoim ojcem, nie daje podstaw do objęcia jej przez wojewodę koordynacją tych świadczeń w rozumieniu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004. Biorąc pod uwagę powyższe, organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów W konsekwencji, organ podkreślił, że to do kompetencji Wojewody, a nie gminy należy ustalenie, czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W sprawie będącej przedmiotem sporu Wojewoda nie zwrócił akt sprawy do gminy bez wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w kwestii zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ale kwestię tę rozstrzygnął, czyli zrealizował swoje zadanie w postępowaniu, ustalając wyłączną właściwość rzeczową Burmistrza B. do rozpatrzenia wniosku K. M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad C. J. Zarówno przepis art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również inne przepisy ww. ustawy nie konstytuują uprawnienia organu gminy do kwestionowania rozstrzygnięcia wojewody w zakresie koordynacji. Pismem z [...] października 2020 r. Burmistrz B. poinformował, że [...] października 2020 r. C. J. zmarł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256, ze zm., dalej jako "k.p.a."), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem B. a Wojewodą [...], jest negatywnym sporem kompetencyjnym, ponieważ żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Na podstawie art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (ust. 1). W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). Jednak przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się w przypadku wyjazdu lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2a). W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 3), a w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 21 (ust. 4). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że mąż wnioskodawczyni przebywa na terenie Republiki [...], gdzie jest aktywny zawodowo. Zasadne zatem było przekazanie przez Burmistrza B. przedmiotowego wniosku Wojewodzie, skoro w państwie tym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zgodnie z art. 23a ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustalenie przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza bowiem o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. Podkreślić jednak należy, że w przypadku, gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i przekaże sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, organ któremu sprawa została przekazana, ma prawo zwrócić się, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpoznanie sporu kompetencyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2020 r., sygn. akt IOW 45/20 i z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OW 28/16. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, z uwagi na to, że wnioskowane świadczenie nie ma charakteru świadczenia związanego z rodzicielstwem (dotyczy dorosłego), a osobą przebywającą poza granicami Polski jest mąż wnioskodawczyni. Ze stanowiskiem Wojewody, że w zakresie jego kompetencji mieszczą się jedynie świadczenia rodzinne związane z rodzicielstwem, nie można się jednak zgodzić. Ani wskazana w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2004.166), definicja członka rodziny (art. 1i Rozporządzenia), ani definicja świadczenia rodzinnego (art. 1z Rozporządzenia) nie pozwala na stwierdzenie, że świadczenia te odnoszą się tylko do świadczeń związanych z rodzicielstwem. Definicja świadczeń rodzinnych obejmuje bowiem swym zakresem członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia, a za członka rodziny uznaje się zarówno dzieci, jak i małżonka. Wobec powyższego, wnioskodawczyni, jako żona R. M., wykonującego pracę zawodową na terenie Republiki [...], jest członkiem jego rodziny, a wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne to świadczenie rodzinne, zgodnie z przywołanym wyżej rozporządzeniem. Oznacza to, że Wojewoda zobowiązany był do ustalenia, czy w stosunku do K. M. niej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Bez znaczenia jest tu fakt, że wnioskodawczyni ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad swoim ojcem, a więc teściem jej męża. Ocena, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji odnosi się bowiem do jej sytuacji prawnej, ponieważ to wnioskodawczyni może być beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego – to ona, a nie osoba, nad którą sprawuje opiekę, może o takie świadczenie wnioskować (por. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Przekazanie zatem niniejszej sprawy do rozpoznania Burmistrzowi B., bez wyraźnego wskazania, że w odniesieniu do wniosku K. M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie mają zastosowania przepisy o koordynacji, było przedwczesne, a argumentacja, stanowiąca jego podstawę – niewystarczająca. Na marginesie dodać należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako świadczenie o charakterze chorobowym, jak zdaje się sugerować Wojewoda w odpowiedzi na wniosek. Są to bowiem odrębne regulacje, które wskazują na różne przesłanki ich przyznania. Z kolei przywołany w odpowiedzi na wniosek wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 8 marca 2001 r. w sprawie w sprawie C-215/99 (Jauch) dotyczy świadczenia z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie podkreślić należy, że mimo przekazanej w piśmie z [...] października 2020 r. informacji o śmierci ojca wnioskodawczyni, niniejsze postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Jak wskazano wcześniej, postępowanie dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego, a przede wszystkim jego wynik w postaci przyznania lub odmowy przyznania takiego świadczenia, dotyczy wnioskodawcy, a nie osoby, którą się ona opiekuje. Konieczne zatem jest rozpoznanie złożonego wniosku w odniesieniu do okresu, za który świadczenie mogłoby wnioskodawczyni przysługiwać, tj. od dnia złożenia wniosku do dnia śmierci jej ojca. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Wojewodę [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku K. M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.