II SA/Gl 1081/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. w dniu [...] r., działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm. – dalej: "specustawa drogowa"), a także na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a.), 1. ustalił odszkodowanie za nieruchomości położone w K. w rejonie ul. [...] , oznaczone jako działka nr 1 (wydzielona z działki nr 2) o pow. 189 m2 oraz jako działka nr 3 (wydzielona z działki nr 4) o pow. 110 m2 karta mapy 1 obręb M. Las, przejęte na własność Miasta na prawach powiatu K. , na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. znak [...] z dnia [...] r. (decyzja [...] Nr [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi na odcinku od ul. [...] do ul. [...] ze skrzyżowaniami w formie ronda - I etap wraz z infrastrukturą techniczną", sprostowanej postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., na rzecz: a) Miasta K. - dotychczasowego właściciela ww. nieruchomości gruntowych w wysokości 7.910 zł, b) A Sp. z o.o. w W. - dotychczasowego użytkownika wieczystego ww. nieruchomości gruntowych w wysokości 71.220 zł, c) B S.A. w W. - byłego wierzyciela hipotecznego ww. dotychczasowego użytkownika wieczystego w wysokości 0 zł; 2. odmówił powiększenia odszkodowań ustalonych w pkt. 1 decyzji o kwotę równą 5% wartości prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości z tytułu ich wcześniejszego wydania; 3. orzekł o wypłacie odszkodowania ze środków finansowych Miasta na prawach powiatu K. , w formie przelewów na wskazane rachunki bankowe. W uzasadnieniu podano m. in., że wartość nieruchomości wynika z opinii rzeczoznawcy. Pismem z dnia 11 września 2020 r. Naczelnik Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta K. poinformował organ, że żadna z nieruchomości objętych decyzją [...] nr [...] nie została wydana inwestorowi w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Powiększenie odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego (prawa własności) byłoby możliwe w razie przekazania do organu oświadczenia o wydaniu przedmiotowej nieruchomości w okresie od 10 grudnia 2019 r. do 9 stycznia 2020 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła przez pełnomocnika strona: A sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "strona", "skarżąca"), zaskarżając ją w części co do punktu 2, odmawiającego powiększenia odszkodowania o kwotę 5% wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z tytułu ich wcześniejszego wydania. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że niezbędną przesłanką powiększenia odszkodowania za nieruchomości jest przekazanie przez A oświadczenia o wydaniu nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o ZRID. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję w zaskarżonej części. W uzasadnieniu podano m. in., że w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wyraźnie jest mowa o wydaniu nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela bądź użytkownika wieczystego tej nieruchomości. Pod pojęciem "wydania nieruchomości" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela bądź użytkownika wieczystego, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności. Decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem 30. dniowy termin wydania nieruchomości, uprawniający do stosownego zwiększenia odszkodowania o 5%, liczony powinien być od dnia doręczenia dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z załączonego do akt sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID zostało ono doręczone stronie w dniu 10 grudnia 2019 r. Zatem 30. dniowy termin na wydanie nieruchomości upłynął w dniu 9 stycznia 2020 r. Pismem z dnia 11 września 2020 r. Naczelnik Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta w K. poinformował, że żadna z nieruchomości objętych decyzją nie została wydana inwestorowi w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wola wydania nieruchomości ze strony skarżącej nie została w jakikolwiek sposób uzewnętrzniona, zamanifestowana inwestorowi. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika ww. Spółka. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. w części, co do pkt 2, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że niezbędną przesłanką powiększenia odszkodowania za nieruchomości jest przekazanie przez Skarżącego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o ZRID, oświadczenia o wydaniu nieruchomości, podczas gdy również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznacza przekazanie władztwa faktycznego; 2) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na dowolnej, a nie swobodnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz poprzez schematyczną i pobieżną ocenę materiału dowodowego, nierozważenie go w sposób wszechstronny i pominięcie okoliczności, że na dzień doręczenia Skarżącej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, na wydanej przez Skarżącego nieruchomości znajdował się duży kontener, który został przez Skarżącego usunięty w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o ZRID. W uzasadnieniu podano m. in., że wydanie nieruchomości jest czynnością faktyczną, a nie prawną. Jednostronne oświadczenie byłego właściciela nieruchomości nie jest zatem właściwym środkiem do objęcia nieruchomości w posiadanie, bowiem mogłoby dojść do sytuacji, w której oświadczenie byłoby złożone, a nieruchomość pozostałaby np. nieuprzątnięta i zagrodzona. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie wydała, bo też nie miała takiego obowiązku, żadnego oświadczenia o wydaniu nieruchomości. Nie można jednak tracić z pola widzenia, iż w terminie przygotowano nieruchomość do tego, aby inwestor mógł odebrać i korzystać z nieruchomości oraz była gotowa do podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego. Na dzień doręczenia decyzji ZRID, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, na wydanej przez Skarżącą nieruchomości znajdował się duży kontener, który został usunięty w terminie 30 dni od dnia doręczenia Spółce zawiadomienia o wydaniu decyzji o ZRID. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej "W przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie pojęcie "wydania" nieruchomości zakłada takie postępowanie po stronie dotychczasowego właściciela (użytkownika wieczystego), które nie pozostawia wątpliwości, że w sposób świadomy wyzbywa się władztwa nad nieruchomością. Może to przejawiać się aktywnym działaniem na rzecz przekazania inwestorowi nieruchomości, takim jak np. złożenie stosownego oświadczenia woli czy też podpisanie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź mieć charakter dorozumiany, czego przykładem będzie tolerowanie faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcie przez niego prac budowlanych. Istotne jest, aby właściciel (użytkownik wieczysty) w sposób jednoznaczny uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi (wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 118/21). Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora (wyrok WSA w W. z dnia 8 lipca 2020 r., I SA/Wa 1788/19). W wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 3776/18, NSA zwraca uwagę, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności, nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również, bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego. Zatem, przyjmując nawet możliwość dorozumianego przekazania nieruchomości inwestorowi, należy zauważyć, że do wydania w taki sposób nie wystarcza jedynie wola po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie nieruchomości w posiadanie przez inwestora w określonym prawnie terminie. Dopiero wtedy można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) mu nieruchomości. W niniejszej sprawie inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wola wydania nieruchomości ze strony skarżącej Spółki nie została w żaden wyraźny sposób zamanifestowana inwestorowi. Co więcej, protokół z przekazania terenu i placu budowy pomiędzy przedstawicielami Miasta K. , a wykonawcą, przy udziale między innymi przedstawiciela Spółki, został spisany dopiero w dniu 12 marca 2020 r., zatem po upływie 30. dniowego terminu na wydanie nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, by Spółka ponaglała o terminowe objęcie nieruchomości i aby informacja o usunięciu kontenera, o którym mowa w treści skargi, dotarła do inwestora. Takie usunięcie kontenera może być spowodowane różnymi okolicznościami (np. bieżącą dbałością o wygląd nieruchomości) i wcale nie musi świadczyć o zamiarze wydania nieruchomości innemu podmiotowi. Również fakt, że inwestor nie musiał stosować środków egzekucyjnych celem objęcia w posiadanie nieruchomości nie stanowi przesłanki, o której mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.