II GSK 1319/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 223/12 w sprawie ze skargi E. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od E. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 223/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Spółka jawna A. S., K. P., G. W. z siedzibą w Ł. (dalej: Spółka), uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za naruszenie określone w załączniku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d. pod lp. 6.3.7 oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] listopada 2008 r. w miejscowości K., podczas kontroli drogowej pojazdu samochodowego marki MERCEDES-BENZ o nr rej. [...] prowadzonego przez M. S., udokumentowanego protokołem kontroli z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], podpisanym przez kierowcę, stwierdzono wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, oraz wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem nieodpowiadającym warunkom określonym w świadectwie dopuszczenia pojazdu lub warunkom określonym w części 9 umowy ADR. Ustalono, że pojazd o dmc 24000 kg został wyposażony w dwie gaśnice z proszkiem gaśniczym o łącznej pojemności 8 kg; stwierdzono brak głównego wyłącznika akumulatorów i urządzenia sterującego umożliwiającego rozłączenie/załączenie wyłącznika przerywającego pracę obwodów elektrycznych. Kierowca nie okazał do kontroli dokumentu przewozowego opisanego w części 5.4.1.1.6 umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu dotyczącego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 667), dalej: umowa ADR oraz wykresówek lub zaświadczeń o dniach wolnych za dni 8 – 9 października 2008 r., 12 – 21 października 2008 r., 25 – 28 października 2008 r., 31 października – 4 listopada 2008 r. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. nałożono na Spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 3000 zł. W uzasadnieniu wskazano, że nałożono karę za: 1. lp. 1.7 wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty – kara 500 zł; 2. lp. 6.3.7 wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem nieodpowiadającym warunkom określonym w świadectwie dopuszczenia pojazdu lub warunkom określonym w części 9 umowy ADR – kara 2.000 zł; 3. lp. 6.3.2 wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem bez wymaganych gaśnic lub wyposażonym w gaśnice niespełniające warunków określonych w umowie ADR – kara 500 zł. Skarżąca odwołała się od kary 2500 zł, orzeczonej za naruszenie lp. 1.7 i lp. 6.3.7 załącznika do u.t.d., wnosząc o uchylenie zaskarżonej kary. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy, w kwestionowanym zakresie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1001/10 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Wskazał, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.t.d. wydana na podstawie art. 92 ust. 1 tej ustawy była decyzją niepodzielną. Zdaniem Sądu, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku wielości naruszeń organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. Jeśli od decyzji wpływa odwołanie, chociażby podważające tylko część wskazanych w niej naruszeń, to organ odwoławczy winien ponownie rozpatrzyć całą sprawę. W przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia wynikającej z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 1322/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w łącznej kwocie 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego w związku z trojakiego rodzaju naruszeniami obowiązków i warunków wynikających z przepisów u.t.d. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zakwestionowała zasadność nałożenia kar pieniężnych za dwa naruszenia spośród wszystkich trzech, za które nałożona została kara pieniężna, nie kwestionując i nie podważając zasadności ustaleń oraz zasadności nałożenia kary za naruszenie wymienione w pkt 3. Skutkowało to tym, że organ II instancji, jako organ odwoławczy, rozpoznał sprawę w zakresie zdeterminowanym treścią odwołania i w tym też zakresie zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do naruszenia trzech różnych obowiązków i warunków określonych przepisami obowiązującego prawa, stanowiących trzy różne delikty administracyjne, odrębnie penalizowane konkretnymi jednostkowymi karami pieniężnymi (lp. 1.7 – 500 zł; lp. 6.3.7. – 2.000 zł; lp. 6.3.2. – 500 zł), uzasadniało to zatem poddanie każdego, z osobna, spośród stwierdzonych naruszeń, konsekwencjom prawnym określonym przepisem art. 92 ust. 1 u.t.d. Okoliczność stwierdzenia kilku naruszeń prawa nie daje podstaw do przyjęcia tezy o istnieniu jednej, tożsamej w znaczeniu materialnym sprawy administracyjnej, mimo wydania jednej decyzji nakładającej karę pieniężną. NSA wskazał, że ostateczna decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, w zakresie w jakim została ona zaskarżona przez Spółkę tj. w zakresie naruszeń określonych w lp. 1.7 i lp. 6.3.7. W skardze zaś do WSA w W. decyzja ta zaskarżona została tylko w zakresie dotyczącym nałożenia kary pieniężnej w kwocie 2.000 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem nieodpowiadającym warunkom określonym w świadectwie dopuszczenia pojazdu lub warunkom określonym w części 9 ADR (lp. 6.3.7). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do przyjęcia tezy o istnieniu jednej, tożsamej w znaczeniu materialnym, sprawy administracyjnej, mimo wydania jednej decyzji nakładającej karę pieniężną, zatem za usprawiedliwiony uznać należało zarzut skargi kasacyjnej, w podstawie którego wskazane zostało naruszenia art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie orzekając w sprawie, Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić wskazany w uzasadnieniu wyroku sądu kasacyjnego kierunek wykładni art. 92 u.t.d. oraz wynikające z niego konsekwencje, a w rezultacie, także podany kierunek wykładni art. 138 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za naruszenie określone w załączniku do u.t.d. pod lp. 6.3.7 oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd opisał dotychczasowy przebieg sprawy oraz powtórzył ustalenia dokonane przez organy wskazując, że wykładnia ust. 2 art. 92 u.t.d., zwłaszcza w zakresie pojęcia "sumy kar pieniężnych", prowadzi do wniosku, że w sytuacji stanowiącej swoistego rodzaju realny zbieg deliktów administracyjnych, popełnienie których stwierdzone zostało w trakcie jednej kontroli zastosowanie ma metoda kumulacji, polegająca na łączeniu kar jednostkowych nakładanych za poszczególne spośród stwierdzonych naruszeń; z tym, że okoliczność stwierdzenia w wyniku kontroli, co najmniej dwóch deliktów administracyjnych, skutkuje powstaniem więcej niż jednej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji koniecznością nałożenia dwu lub więcej kar pieniężnych. Sąd wskazał, że nałożenie kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem nieodpowiadającym warunkom określonym w świadectwie dopuszczenia pojazdu lub warunkom określonym w części 9 ADR (lp. 6.3.7) – 2.000 zł jest niezgodne z obowiązującym prawem. Wymóg wyposażenia pojazdu w wyłącznik dotyczył pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu od dnia 1 lipca 2005 r. Kontrolowany pojazd po raz pierwszy został zarejestrowany 17 czerwca 1990 r. i wówczas był dopuszczony do ruchu. Powyższe wynikało wprost z treści przepisu 9.2.2.3.1 załącznika B do umowy ADR. Treść przepisu nie budziła w ocenie Sądu żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Organ II instancji stwierdził, że wymagania posiadania przez pojazd wyłącznika przerywającego obwody elektryczne dotyczą pojazdów zarejestrowanych po raz pierwszy – dopuszczonych do ruchu od dnia 1 lipca 2005 r. Ponadto zdaniem Sądu w sposób nieuprawniony uznano, że przepis ten w żaden sposób nie wyłącza obowiązku instalacji przedmiotowego wyłącznika w pojazdach zarejestrowanych przed 1 lipca 2005 r. W ocenie Sądu treść wniosku organu II instancji pozostawała w sprzeczności z treścią przepisu 9.2.2.3.1 załącznika B do umowy ADR. Brak było w umowie ADR czasu na dostosowanie wymogu posiadania przedmiotowego wyłącznika w pojazdach zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu przed 1 lipca 2005 r. Obowiązujący przepis nie nakłada obowiązku posiadania w pojazdach (zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu przed 1 lipca 2005 r.) wyłącznika przerywającego obwody elektryczne i nie nakładał obowiązku instalacji na te pojazdy w określonym czasie od wprowadzenia w życie tego przepisu. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości wnosząc o oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów 9.2.2.1, 9.2.2.3.1, 9.2.2.3.2, 9.2.2.3.3 oraz 9.2.2.3.4 załącznika B do umowy ADR oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.), które w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji za nieuprawnione stwierdzenia przez organy naruszenia określonego pod lp. 6.3.7 załącznika do u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji orzekał w wynikających z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., którym przesądzono, iż zaskarżona decyzja, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, w zakresie w jakim została ona zaskarżona przez Spółkę tzn. w zakresie naruszeń określonych w l.p. 1.7 i l.p. 6.3.7., nie naruszała art. 138 k.p.a., bowiem odnosiła się do dwóch różnych w znaczeniu materialnym spraw administracyjnych. Natomiast przedmiotem skargi była sprawa związana z nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem nieodpowiadającym warunkom określonym w świadectwie dopuszczenia pojazdu lub warunkom określonym w części 9 ADR (l.p. 6.3.7.). Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że nałożenie kary było niezgodne z obowiązującym prawem, ponieważ określony umową ADR wymóg wyposażenia pojazdu w wyłącznik dotyczy pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu od dnia 1 lipca 2005 r., a pojazd Spółki zarejestrowany został po raz pierwszy 17 czerwca 1990 r. Oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z racji trafności zarzutu błędnej wykładni wskazanych przepisów umowy ADR. Art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych stanowi, że przewożące takie towary pojazdy muszą być odpowiednio przystosowane, wyposażone i oznakowane stosownie do wymogów umowy ADR. Pojazdy typu FL, stosownie do przepisu 9.2.1. tiret pierwsze załącznika B do umowy ADR stanowi, iż pojazdy te winny spełniać m.in. wymogi działu 9.2. umowy, określone w tabeli przepisami 9.2.2.3.1. oraz 9.2.2.3.2. dotyczące umieszczenia i instalowania głównego wyłącznika akumulatora. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów wyłącznik przerywający obwody elektryczne powinien być umieszczony możliwie najbliżej akumulatora. Jeżeli używany jest wyłącznik pojedynczy powinien być umieszczony na przewodzie zasilającym, a nie na przewodzie uziemiającym (masa). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że pojazd Spółki sklasyfikowany został jako pojazd FL oraz że został zarejestrowany po raz pierwszy 17 czerwca 1990 r. i wówczas został dopuszczony do ruchu. Powyższe oznacza, że pojazd ten winien był spełniać wszystkie przewidziane powołanymi przepisami umowy ADR wymagania, poza wymogiem określonym w ostatnim zdaniu przepisu 9.2.2.3.1. Powyższe wynika z właściwego dla danego przepisu zapisu tabeli, zgodnie z którym wymaganie zawarte w ostatnim zdaniu pod 9.2.2.3.1. dotyczy pojazdów zarejestrowanych po raz pierwszy (lub dopuszczonych do ruchu, jeżeli rejestracja nie jest wymagana) od dnia 1 lipca 2005 r. Tymczasem Sąd I instancji wadliwie zinterpretował wskazany przepis przyjmując, że zarejestrowanie lub dopuszczenie określonego pojazdu do ruchu przed dniem 1 lipca 2005 r. zwalnia z obowiązku instalacji głównego wyłącznika akumulatorów. Należy przyznać rację wnoszącemu skargę kasacyjną organowi, który stwierdził, że zarejestrowany przed dniem 1 lipca 2005 r. pojazd skarżącej, w razie zainstalowania wyłącznika pojedynczego, nie musiał spełniać wymogu umieszczenia go w sposób określony zdaniem drugim przepisu 9.2.2.3.1. Trafne jest też zawarte w skardze kasacyjnej spostrzeżenie, iż niezrozumiała i błędna jest konkluzja Sądu co do nieokreślenia w umowie ADR czasu na dostosowanie wymogu posiadania wyłącznika akumulatora w pojazdach zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu przed 1 lipca 2005 r., skoro obowiązek instalacji wyłącznika wynikał z przepisów załącznika B do umowy ADR w omawianej wersji od 2001 r. Niesporny stan faktyczny, z którego wynika, iż pojazd skarżącej nie posiadał w kabinie kierowcy urządzenia sterującego umożliwiającego rozłączenie wyłącznika przerywającego pracę obwodów elektrycznych oraz przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia przepisu 9.2.2.3.1. prowadzi do wniosku, iż kara nałożona na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 7 i art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. stosownie do l.p. 6.3.7. załącznika do tej ustawy była zgodna z prawem. Uwzględnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego we wskazany skargą kasacyjną sposób umożliwiło uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a. oraz oddalenie skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie 203 pkt 2 p.p.s.a.