I OW 77/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Ministrem Klimatu i Środowiska przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z [...] czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między tym organem a Ministrem Klimatu i Środowiska w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z [...] października 1981 r. dotyczącej przekazania nieodpłatnie gruntu znajdującego się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, położonego w obrębie ewidencyjnym J., gmina R., do zagospodarowania leśnego, na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwo L. W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ, który wydał rozstrzygnięcie, a którego stwierdzenia nieważności dotyczy postępowanie, obecnie nie istnieje, w związku z czym do wskazania organu właściwego do jego rozpatrzenia konieczne jest sięgnięcie do aktualnych przepisów prawa materialnego, w celu określenia właściwości rzeczowej i w konsekwencji ustalenia organu wyższego stopnia. Wnioskodawca wyjaśnił, że zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2022 r. poz. 672) określone w nim lasy państwowe stanowiące własność Skarbu Państwa przechodzą w zarząd Lasów Państwowych. Wnioskodawca wywiódł także, że przekazanie władania lasami i gruntami przeznaczonymi do zalesienia dokonywane było przez wojewodów. W ocenie Kolegium wskazuje to, że organem właściwym do rozpatrzenia wskazanego powyżej wniosku jest Minister. W odpowiedzi na wniosek Minister wniósł o wskazanie Kolegium jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że działki, których dotyczy decyzja z 1981 r., przeznaczone były do zagospodarowania leśnego. Zaznaczył, że zgodnie z art. 36 ustawy o lasach przekazanie takiego gruntu w zarząd poprzedzone jest decyzją starosty, a zatem organem wyższego stopnia uprawnionym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji jest samorządowe kolegium odwoławcze. W ocenie Ministra norma intertemporalna związana z koordynacją przekazywania lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia nie powoduje, że organem właściwym w tych sprawach stał się wojewoda, a organem wyższego stopnia minister. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozpoznając wniosek Kolegium, należy podkreślić, że ma on na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Ministrem. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1981 r. Mając na uwadze przedmiot sporu, należy wskazać, że zgodnie z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W rozpoznawanej sprawie decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, została wydana przez organ, którego istnienie zostało zakończone na skutek zmian w strukturze organów administracji publicznej. Z uwagi na powyższe należy odnotować, że kwestia wskazania organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku zmian organizacyjnych prowadzących do likwidacji istniejących wcześniej organów była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że wynikająca z art. 20 kpa reguła nakazująca ustalenie właściwości rzeczowej organu administracji publicznej według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 kpa nie wystarczają dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2022 r., sygn. akt I OW 216/22). Biorąc pod uwagę przedmiot decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, należy wyjaśnić, że przepisy obecnie obowiązującej ustawy o lasach kwestię przekazania w zarząd Lasów Państwowych (nadleśnictw) gruntów przeznaczonych do zalesienia uregulowały w art. 36 tej ustawy. Przepis ten w ustępie 2 stanowi, że decyzję w sprawie przekazania gruntu przeznaczonego do zalesienia w zarząd Lasów Państwowych (nadleśnictw) wydaje starosta. Oznacza to, że starosta jest organem pierwszej instancji w sprawach przekazywania zarządu gruntów przeznaczonych do zalesienia, a w konsekwencji organem wyższego stopnia, w braku odrębnej regulacji, są samorządowe kolegia odwoławcze. Tym samym jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z [...] października 1981 r. o przekazaniu nieodpłatnie gruntu znajdującego się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, położonego w obrębie ewidencyjnym J., gmina R., do zagospodarowania leśnego, na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwo L. należało uznać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Wyjaśnić jednocześnie należy, że o właściwości wojewodów i ministrów w sprawach przekazania gruntów do zalesienia nie decyduje treść art. 74 ustawy o lasach oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o lasach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 54, poz. 349 z późn. zm.). Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 74 ustawy o lasach jest przepisem przejściowym regulującym niejako jednorazowo kwestie zarządu lasami państwowymi i przekazania tego zarządu podmiotowi docelowemu. Oznacza to, że wskazane powyżej przepisy ustawy zmieniającej wskazują podmiot, który miał dokonać czynności faktycznej przekazania władania lasami i gruntami przeznaczonymi do zalesienia. Przepisy te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tworzą generalnej kompetencji po stronie wojewodów do wydawania rozstrzygnięć w sprawach dotyczących przekazywania (decydowania o przekazaniu) gruntów w zarząd Lasom Państwowym (nadleśnictwom) w celu ich zalesienia. Nie mogą zatem one służyć do wyznaczenia organu właściwego w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1981 r. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w postanowieniu.