I OSK 1194/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 110/17 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 110/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji służby. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r. M.S. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrażającą się w braku złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie celno-skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej do dnia 31 maja 2017 r., wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. poz. 1948, dalej jako "p.w.K.A.S."). Skarżący podał, że od 1993 r. pełnił służbę w Służbie Celnej. Dnia 19 maja 2017 r. Dyrektor IAS w[...], działając na podstawie art. 167 ust. 7 p.w.K.A.S., złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS w [...] stanowisku służbowym starszego eksperta skarbowego, którą skarżący otrzymał 29 maja 2017 r. Propozycję powyższą przyjął, składając w dniu 12 czerwca 2017 r. stosowne oświadczenie. Wcześniej, bo dnia 31 maja 2017 r. M. S. zwrócił się do Dyrektora IAS w [...] z wezwaniem do złożenia propozycji służby wskazując, że otrzymana przez niego propozycja pracy zamiast propozycji służby stanowi bądź oczywistą pomyłkę lub rażący błąd prawny. Dlatego domaga się wydania stosownej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu. Sąd wskazał, że skuteczność skargi zależy od istnienia po jego stronie obowiązku działania w jednej z przewidzianych prawem (art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) form. Analiza niniejszej sprawy prowadzi tymczasem do wniosku, że Dyrektor IAS w [...] nie był zobligowany do podjęcia żądanego od niego przez skarżącego działania w postaci złożenia propozycji służby, o czym przesądza jednoznacznie treść przepisów p.w.K.A.S. Wynika z nich mianowicie, że Dyrektor IAS w [...] realizując określoną politykę kadrową dysponował pewną swobodą działania, a zatem uwzględniając okoliczności wymagane ustawą p.w.K.A.S. (art. 165 ust. 7) mógł złożyć propozycję zmierzającą do pozostawienia danej osoby w korpusie celno-skarbowym bądź też mógł tego rodzaju propozycji nie składać, co skutkowało – w myśl art. 171 ust. 1 pkt 1 p.w.K.A.S.- wygaśnięciem dotychczasowego stosunku pracy bądź stosunku służby. Skoro więc propozycja służby stanowi wprawdzie – pomyśli art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S. - decyzję administracyjną, jednak na Dyrektorze IAS w [...] nie spoczywał obowiązek jej wydania, to nie można, zdaniem Sądu, przyjąć dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność w takim zakresie. Z powyższych względów przyjęto, że przedmiot skargi M. S. nie mieści się w ramach bezczynności organów administracji publicznej, która podlega kontroli sądowej, a wskazanej w art. 3 § 2 pkt 8, pkt 9 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. S., podnosząc zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym odrzuceniu skargi na bezczynność Dyrektora IAS w [...], wobec błędnego uznania, iż zachodzi niewłaściwość sądu administracyjnego; 2. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to art. 170 ust. 1 p.w.KAS, poprzez błędne przyjęcie, że opisana w art. 165 ust. 7 pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, będąca przedmiotem skargi do WSA, nie mieści się w ramach bezczynności organów administracji publicznej, która podlega kontroli sądowej, z uwagi na brak obowiązku wydania powyższej propozycji po stronie organu. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w wyżej określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Istotą powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W myśl powołanego przepisu, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Mając na uwadze stanowisko wyrażone w ww. uchwale, wskazać należy, że w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, iż skarżący przyjął złożoną mu propozycję zatrudnienia. Dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego uległ więc przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Przyjęcie przez skarżącego propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W tej sytuacji uznać trzeba, że złożona przez niego skarga jest niedopuszczalna, ponieważ stał się pracownikiem w rozumieniu ustawy o KAS. Tym samym nie przysługuje mu skarga na bezczynność. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań jest zatem wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn.akt I OSK 1040/18). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.