II SA/Wr 178/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi I. K.-C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Decyzją z [...].11.2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Kolegium") - po rozpatrzeniu odwołania I. K.-C. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...].07.2019 r., nr [...], ustalającą na rzecz W. W. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną, po rozbiórce istniejącej zabudowy, przewidzianej do realizacji przy ul. [...][...] we [...], na terenie oznaczonym geodezyjnie jako działka nr [...] i część działki nr [...],[...], obręb [...]. Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji zasługuje na utrzymanie w mocy, bowiem nie narusza istotnie przepisów procesowych i wystąpiły wszystkie przesłanki materialnoprawne dla ustalenia warunków zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p.". Kolegium przytoczyło także właściwe przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dalej jako "rozporządzenie planistyczne". Kolegium argumentowało, że organ lokalizacyjny wyznaczył wokół objętej projektowaną inwestycją działki obszar analizowany, którego granice, stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, powinny zostać poprowadzone w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki - jednak nie mniej niż 50 m. Organ przyjął jako podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego szerokość frontu działki nr [...] od strony ul. [...], wynosząca ok. 20 m. Tym samym, granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone w odległości co najmniej 60 m w każdym kierunku. W decyzji organ pierwszej instancji poprowadził granice tego obszaru w odległości od ok. 42,0 m do ok. 130,0 m od granic działki nr [...]. Kolegium podzieliło zapatrywanie organu pierwszej instancji, że takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego, powoduje, iż obejmuje on reprezentatywny obszar, składający się na sąsiedztwo urbanistyczne terenu planowanej inwestycji i daje pełną wiedzę o jego zabudowie i zagospodarowaniu. Za uzasadnione organ odwoławczy przyjął stanowisko, że w ten sposób wyznaczony obszar tworzy urbanistyczną całość. Jednocześnie organ ten nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującej się strony, która wskazywała na potrzebę poszerzenia tego obszaru. Stwierdził, że w obecnych granicach obszar analizowany obejmuje w większości działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz obecna jest w nim również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, występująca zwłaszcza w postaci zespołu tego rodzaju budynków na działce nr [...]. Według Kolegium, w przypadku dalszego rozszerzenia granic obszaru poddanego analizie urbanistycznej, wprawdzie będzie miało miejsce objęcie nią zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, występującej w szczególności na północ i północny-zachód od działki nr [...], jednocześnie jednak spowodowałoby włączenie do tego obszaru zabudowy wielorodzinnej istotnie odmiennej od reszty sąsiedztwa urbanistycznego terenu inwestycji, położonej na południowy-zachód od terenu potencjalnego zainwestowania. Wobec tego nie miałoby uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego. Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że działka objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Jednocześnie obecna jest też zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i to w postaci zarówno pojedynczych budynków (działki nr [...] i nr [...]), jak i całych ich zespołów (działka nr [...]). Powołując tezy orzeczeń sądów administracyjnych na temat oceny inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (wyroki: NSA z 06.06.2013 r., II OSK 305/12, WSA w Warszawie z 24.10.2013 r., VIII SA/Wa 634/13), Kolegium stwierdziło na podstawie ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej, że planowana inwestycja koresponduje z funkcją zabudowy zastanej w obszarze analizowanym, co pozwala przejść do oceny spełnienia pozostałych warunków wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył linię zabudowy, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na sąsiednich działkach nr [...] i nr [...], zachowując jednocześnie linię istniejącej już zabudowy na działce nr [...]. Odnosząc się do pozostałych parametrów projektowanej inwestycji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 5 rozporządzenia planistycznego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wobec tego Kolegium zauważyło, że średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi w obszarze analizowanym 0,19, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,09 do 0,26 (poz. 3 i poz. 16 analizy). W niniejszej sprawie wskaźnik zabudowy został wyznaczony na poziomie do 0,26, a więc nieco powyżej średniego wskaźnika charakterystycznego dla obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium, różnica pomiędzy średnim a planowanym współczynnikiem zabudowy nie jest duża (0,07) i nie ma znacznego wpływu na ład przestrzenny. Za istotną w tym przypadku Kolegium uznało wielkość dotychczasowego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki na działce będącej przedmiotem zainwestowania, który wynosił 0,24, a więc był już ukształtowany powyżej wartości średniej dla całego obszaru analizowanego. Z kolei bardzo zbliżona wartość tego wskaźnika, bo wynosząca 0,25, występuje na sąsiadującej z terenem potencjalnego zainwestowania działce nr [...]. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji nie doprowadziłaby do istotnej zmiany rozważanego wskaźnika w obszarze analizowanym i nie wpłynęłaby ponadto na uwarunkowania najbliższego sąsiedztwa. Kolegium podzieliło również stanowisko organu lokalizacyjnego w kwestii określenia szerokość elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 10,21 m (przy wartościach skrajnych od 7,50 m do 16,0 m). Organ pierwszej instancji wyznaczył szerokość elewacji planowanego budynku mieszkalnego w zakresie do 14,0 m. W ocenie Kolegium, taka wartość wprawdzie wykracza poza przewidziany w § 6 ust. 1 rozporządzenia planistycznego margines tolerancji względem wartości średniej, ale ustalona wartość nawiązuje jednoznacznie do szerokości elewacji budynku zlokalizowanego na bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji działce nr [...]. Kolegium zauważyło przy tym, że organ pierwszej instancji określił również szerokość elewacji prostopadłej do linii zabudowy (głębokość zabudowy) - do 19,50 m. Wartość tego parametru nawiązuje z kolei do głębokości zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...]. Kolegium uznało za prawidłowo wyznaczony na podstawie § 7 rozporządzenia planistycznego, parametr wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy. Zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosi w obszarze analizowanym 7,36 m. W zaskarżonej decyzji parametr ten wyznaczono na poziomie do 8,50 m. Zdaniem Kolegium, tak ustalona wartość nawiązywać będzie - stosownie do dyspozycji § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego - do wysokości krawędzi budynku na przyległej działce nr [...]. Nie bez znaczenia organ odwoławczy uznał w tym przypadku okoliczności dotyczącą wartości tego parametru na działce nr [...], gdzie znajdują się czterokondygnacyjne budynki, które uznać należy za punkt odniesienia dla wszystkich budynków wielorodzinnych położonych w obszarze analizowanym. Odwołując się do regulacji wynikającej z przepisu § 8 rozporządzenia planistycznego, Kolegium uznało za prawidłowe przyjęcie dla planowanej inwestycji dachu płaskiego (o kącie nachylenia połaci dachowych 0-15° i wysokości maksymalnej 8,50 m) lub dachu dwuspadowego (o kącie nachylenia 40°-45° i wysokości kalenicy do 13,0 m) oraz kierunku głównej kalenicy prostopadłym do frontu działki. W ocenie Kolegium, takie ustalenia wynikają z analizy urbanistycznej, bowiem w obszarze analizowanym wysokość maksymalna budynków waha się w przedziale od 7,0 do 14,0 m, zaś prostopadły kierunek głównej kalenicy jest dominujący. Kolegium stwierdziło również spełnienie warunku dostępu inwestycji do drogi publicznej. Wskazało też na brak konieczności uzyskania dla działki zainwestowania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Ponadto projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego został uzgodniony z organem władzy konserwatorskiej w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. (tzw. "uzgodnienie milczące"). Powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Kolegium uznało za prawidłowe oznaczenie rodzaj zabudowy, jako zabudowy mieszkaniowej i obiektów infrastruktury technicznej. W ocenie Kolegium, warunki odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób właściwy dla tego etapu procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie lokalizacyjne chronią interesy wszystkich stron postępowania. Także wymogi komunikacyjne odpowiadają ustaleniom faktycznym i prawnym. Zastrzeżeń Kolegium nie miało również w kwestii zawartych w decyzji ilości miejsc postojowych, które ustalono według wskaźnika 1,5 miejsca postojowego na jedno mieszkanie w budynku wielorodzinnym, które należy zapewnić na terenie inwestycji. Kolegium nie dopatrzyło się też uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych, wynikających z u.p.z.p. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, za niezasadny Kolegium uznało zarzut dotyczący wydania decyzji w oparciu o niewłaściwy stan faktyczny sprawy, przez co odwołująca się strona rozumie zmianę przez inwestora wniosku w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy, dokonaną po upływie 14-dniowego terminu, wyznaczonego przez organ pierwszej instancji w piśmie z [...].03.2019 r. Kolegium przyznając, że pełnomocnik inwestora rzeczywiście dokonała korekty wniosku po upływie wskazanego terminu, to jednak termin ten nie był ani terminem prawa materialnego, ani procesowego, a jedynie terminem instrukcyjnym. Niezachowanie tego terminu nie mogło więc powodować negatywnych skutków procesowych, ponieważ celem takich terminów jest jedynie realizacja zasady szybkości postępowania. W konsekwencji, w sytuacji złożenia przez pełnomocnika inwestora korekty wniosku po upływie takiego terminu, organ pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić dokonaną korektę w materiale dowodowym sprawy. Odnosząc się do zarzutu odwołania polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie niewłaściwej podstawy prawnej, Kolegium stwierdziło, że jakkolwiek organ pierwszej instancji w podstawie tej decyzji powołał wprost jedynie art. 59 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a., to jednak z uzasadnienia badanej decyzji wynika, że wszystkie podstawowe ustalania tej decyzji zostały dokonane w oparciu o art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium nie można również zasadnie twierdzić, że art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wadliwą podstawę dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do tego przepisu, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Kolegium podkreśliło przy tym, że przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak zatem wynika z treści powołanej regulacji prawnej, wprost stawia ona wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanych w tym przepisie inwestycji. Ponieważ wnioskowane przez inwestora przedsięwzięcie budowlane z pewnością mieści się w zakresie zastosowania wyrażonej w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. normy prawnej, to i zastosowanie tego przepisu w badanej sprawie nie może budzić żadnych wątpliwości. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, dotyczącego niezawiadomienia przez organ pierwszej instancji pełnomocnika odwołującej się o zwróceniu się o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków we [...], co naruszyło jej prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, Kolegium stwierdziło, chociaż istotnie doszło do takiego uchybienia, to zarzut ten nie może wpłynąć na ocenę prawidłowości badanej decyzji. Wyjaśniło, że stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Jakkolwiek więc organ wadliwie zawiadomił bezpośrednio stronę, a nie jej pełnomocnika, o przedstawieniu projektu decyzji lokalizacyjnej do uzgodnienia organowi konserwatorskiemu, to jednak na skutek tego uchybienia odwołująca się nie została pozbawiona żadnych przysługujących jej uprawnień procesowych, ani tym bardziej możliwości zakwestionowania stanowiska organu konserwatorskiego, gdyż zażalenie na ewentualne postanowienie tego organu przysługuje wyłącznie inwestorowi. Kolegium podkreśliło, że pismem z [...].06.2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił wszystkie strony postępowania, w tym również pełnomocnika odwołującej się, o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się aktami postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że z uprawnienia tego ani odwołująca się, ani jej pełnomocnik nie skorzystali. Taką samą możliwość stworzyło odwołującej się i jej pełnomocnikowi Kolegium, kierując do niego pismo z [...].10.2019 r. W odpowiedzi pełnomocnik odwołującej się nie wskazał żadnych wniosków dowodowych lub innych czynności procesowych, których została pozbawiona odwołująca się wskutek uchybienia przez organ pierwszej instancji wymogom art. 10 k.p.a., powołując się jedynie ogólnikowo na naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności planowanej inwestycji ze studium, Kolegium wyjaśniło, że ustalenia studium wiążą jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Związania tego nie można odnosić do decyzji lokalizacyjnych. Dlatego ustalenia studium nie mogą stanowić podstawy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Kolegium nie podzieliło także zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez planowaną inwestycję historycznego układu urbanistycznego dzielnicy w rejonie alei [...] i ulicy [...] wraz z cmentarzem [...] we [...], a w szczególności naruszenia obowiązującego na tym obszarze wymóg dbałości o utrzymanie skali zabudowy i kameralnego charakteru domów jednorodzinnych. Kolegium zwróciło uwagę, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., projekt decyzji lokalizacyjnej podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Biorąc zatem pod uwagę wskazane wyżej uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej przez wyspecjalizowany podmiotu, jakim jest organ wojewódzkiej władzy konserwatorskiej, Kolegium wskazal na brak prawnych możliwości kwestionowania "milczącego" uzgodnienia projektu decyzji i niemożność dokonania własnej oceny wpływu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na przewidziane przepisami prawa formy ochrony zabytków. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła I. K.-C., zarzucając Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to: 1). art. 8, art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, polegające na: rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o niewłaściwy stan faktyczny, wydaniu decyzji na podstawie niewłaściwego przepisu, przytoczeniu w treści decyzji ogólnikowych stwierdzeń oraz pominięcie i niewyjaśnienie istotnych okoliczności, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, 2). art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego, wnikliwego oraz wyczerpującego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów; 3). art. 10 w zw. art. 106 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zwróceniu się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o zajęcie stanowiska w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do niezapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Ponadto skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik postępowania, a to: 1). art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki określone w tym przepisie, w sytuacji gdy nie zostały łącznie spełnione wszystkie warunki w nim określone, w szczególności: w zakresie ustalenia, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło szeroko rozumianą kontynuację zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich; 2). § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia planistycznego, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie granicy obszaru analizowanego celem przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków ujętych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.; 3). § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust 1 i § 8 rozporządzenia planistycznego, poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej inwestycji w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi pełnomocnik skarżącej wskazał na wydanie decyzji w oparciu o niewłaściwy stan faktyczny. Zgodnie z pierwotnym wnioskiem inwestora, którym zostało zainicjowane postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, wysokość budynku do kalenicy dachu oraz wysokość górnej krawędzi elewacji została oznaczona odpowiednio do 14 m oraz do 9,5 m. Tymczasem pismem z [...].04.2019 r. pełnomocnik wnioskodawcy dokonał zmiany wniosku w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 8,5 m oraz wysokości kalenicy na 13 m. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że zawiadomienie o możliwości dokonania ewentualnej korekty wniosku celem doprowadzenia do wymaganej kontynuacji parametrów i cech zabudowy zostało doręczone pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu [...].03.2019 r. Tym samym 14-dniowy termin na dokonanie korekty wniosku minął dnia [...].04.2019 r., tj. przed dokonaniem korekty. Oznacza to, że wymagana korekta została dokonana po terminie wyznaczonym przez organ, co powinno skutkować merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w oparciu o informacje zawarte w pierwotnym wniosku inwestora. Jednakże organ I instancji wydał zaskarżoną decyzje w oparciu o zmodyfikowane informacje, tj. zmodyfikowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz zmodyfikowaną wysokość kalenicy, co oznacza, że decyzja została wydana w oparciu o niewłaściwy stan faktyczny. Według autora skargi, parametry i wskaźniki ujęte w pierwotnym wniosku inwestora, które powinny stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, nie stanowią wymaganej kontynuacji parametrów i cech zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co zostało również stwierdzone przez organ zarówno I jak i II instancji. Dodatkowo skarżąca stwierdziła, że również zmodyfikowane parametry, wskaźniki i cechy, na podstawie których organy wydały zaskarżoną decyzję nie spełniają wymaganej przesłanki ujętej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wobec powyższego, organ I instancji błędnie ustalił, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie zauważono, że nie został spełniony warunek ujęty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną również zasadą podobieństwa oraz zasadą kontynuacji. W świetle wskazanej zasady właściwy organ ustalając warunki zabudowy dla konkretnego terenu jest zobowiązany przeprowadzić analizę w zakresie oddziaływania oraz wpływu planowanego zamierzenia inwestycyjnego na sąsiedztwo w znaczeniu urbanistycznym. Według skarżącej planowana budowa budynku nie będzie odpowiadać dotychczasowej zabudowie, która funkcjonuje w otoczeniu i nie tworzy z nią harmonijnej całość, tj. w sensie architektonicznym (formy architektonicznej obiektów budowlanych) oraz urbanistycznym (kontynuacji funkcji, cech, zagospodarowania terenu oraz linii zabudowy). Przesądza o tym charakter istniejącej zabudowy mieszkaniowej na analizowanym obszarze. Na tym terenie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zważywszy na to należało stwierdzić, że planowane zamierzenie inwestycyjne, nie będzie stanowić kontynuacji przeważającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym w odniesieniu do jej funkcji, cech, gabarytów oraz linii zabudowy. Autor skargi podtrzymał również twierdzenie o niezgodności inwestycji ze studium, które przewiduje w analizowanym obszarze wyłącznie zabudowę jednorodzinną. Ponadto realizacja planowanej inwestycji będzie stanowić naruszenie koncepcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poprzez wprowadzenie nieadekwatnych brył w zakresie zabudowy charakterystycznej i dominującej dla przedmiotowego terenu. Istotny jest również fakt, że działka nr [...] znajduje się na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków, jako historyczny układ urbanistyczny dzielnicy w rejonie alei [...] i ulicy [...] wraz z Cmentarzem [...] we [...]. Zgodnie z kartą ewidencyjną obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków jednym z postulatów wskazanego historycznego układu urbanistycznego jest dbałość o utrzymanie skali zabudowy założenia i kontynuacji kameralnego charakteru domów jednorodzinnych. Realizacja inwestycji niewątpliwe naruszy przytoczony wyżej postulat oraz postanowienia studium. Dlatego nie można uznać takiej inwestycji za harmonijnie wkomponowującą się w istniejącą zabudowę. Wobec tego skarżąca wskazała na brak zrealizowania w niniejszej sprawie przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co powinno stanowić dla organu podstawę do wydania decyzji odmownej. W ocenie skarżącej, w decyzji pierwszej instancji nie zostały również w sposób prawidłowy wyznaczone granice obszaru analizowanego. W tym zakresie autor skargi przytoczył wybraną tezę z uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 06.02.2019 r. (sygn. akt II SA/Gd 646/18). Na tej podstawie uznał, że organ I instancji w sposób dowolny oraz nieprawidłowy wyznaczył granice obszaru analizowanego. Wskazał, że z treści uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 21 m, a więc zgodnie z rozporządzeniem planistycznym minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi 63 m. Organ I instancji przyjął zatem 63 m w każdą stronę od wszystkich granic działki z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru, a więc przyjął minimalną szerokość. Jednakże w żaden sposób nie uzasadnił w treści decyzji, dlaczego nie poszerzył obszaru analizowanego poza jego granice minimalne. W ocenie skarżącej, organ nie przeprowadził prawidłowej analizy w zakresie granic obszaru analizowanego. Z mapy zasadniczej stanowiącej załącznik zaskarżonej decyzji wynika, że front działki jest względnie krótki w stosunku do jej powierzchni. Organ I instancji powinien zatem wziąć powyższy fakt pod uwagę i stosownie rozszerzyć analizowany teren. Ponadto wskazała, że w obszarze znajdującym się obok planowanego zamierzenia inwestycyjnego znajduje się w większości zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wobec tego rozszerzenie analizowanego obszaru doprowadziłoby do objęcia przez przedmiotowy teren, dużego obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym winna być oparta analiza urbanistyczna. Rozszerzenie analizowanego obszaru doprowadziłoby również do zmniejszenia średnich wskaźników i parametrów ujętych w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zważywszy na powyższe skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu I instancji, jakoby wyznaczony obszar był wystarczająco rozległy i nie zachodzi potrzeba poszerzenia go poza granice minimalne. Skarżąca odnosząc się do ustalonych dla zamierzenia inwestycyjnego wskaźników powierzchni zabudowy (0,26), szerokości elewacji frontowej (14m), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (8,5m), podkreśliła, że znacznie przekraczają one średnie wartości parametrów występujących na obszarze analizowanym, które wynoszą odpowiednio: 0,19, 10,64 m i 7,36 m. Wskazała na wiążący charakter dla organów wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i wobec tego obowiązek uzasadnienia w treści decyzji jakiekolwiek odstępstwa od nich. W niniejszej sprawie, w jej ocenie, nie zostało to w żaden sposób uzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną, po rozbiórce istniejącej zabudowy, przewidzianej do realizacji przy ul. [...][...] we [...], na terenie oznaczonym geodezyjnie: działka [...], część działki [...],[...], obręb [...]. Kontrolując legalność działań organów administracji w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji, poprzedzających jej podjęcie regulują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej nadal w skrócie: u.p.z.p. Z treści art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że ustalenia - w drodze decyzji - warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego. Z materiału sprawy wynika, że przesłanki określone we wskazanym powyżej przepisie istnieją w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla zamierzonej inwestycji decyzji ustalającej jej warunki. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.p.z.p., uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przywołany przepis uzależnia możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Dokonując takiej oceny należy zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie odwołał się do parametru funkcji zabudowy występującej na "większości" działek sąsiednich, względnie do funkcji występujących na "kilku" działkach sąsiednich. Wystarczy, aby "jedna" działka sąsiednia zabudowana była w sposób świadczący, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się dla nowej zabudowy na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dalej nadal jako: rozporządzenie planistyczne. W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, a Sąd nie kwestionuje ich prawidłowości. Wyznaczony według wskazanej reguły obszar analizowany jest reprezentatywny, tworzy urbanistyczną całość i pozwala ustalić sąsiedztwo urbanistyczne terenu planowanej inwestycji. Dostarcza on pełną wiedzę o zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Sąd podziela przy tym stanowisko Kolegium, że poszerzenie obszaru analizowanego w sposób oczekiwany przez skarżącą, nie tylko nie dostarczyłoby odmiennych danych, wpływających na ocenę wnioskowanego zamierzenia, ale mogłoby doprowadzić w przypadku dalszego jego rozszerzania, nie tylko do objęcia nimi zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, występującej na północ i północny-zachód od działki nr [...], ale także włączenie do tego obszaru zabudowy wielorodzinnej, położonej na południowym zachodzie od terenu zainwestowania. Wbrew zatem zarzutom skargi, dalsze poszerzanie obszaru analizowanego nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Wbrew również twierdzeniom zawartym w skardze decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie oznaczonym geodezyjnie jako działka nr [...] i część działki nr [...], nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Planowana zabudowa nie jest sprzeczna z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Na terenie sąsiadującym z planowaną zabudową znajdują się bowiem obiekty, na których podstawie można ustalić kontynuację funkcji, parametrów, cech oraz wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie budynki mieszkalne wielorodzinne znajdują się na działkach nr [...], nr [...]oraz nr [...]. Raz jeszcze należy podkreślić, że zasady kontynuacji funkcji nie można rozumieć w ten sposób, że nowa zabudowa musi być identyczna z przeważającą na danym obszarze zabudową. Z uwagi na wewnętrzny charakter studium, a także zakres zagadnień, które reguluje oraz sposób ich wyrażenia, ustalenia studium pozostają bez znaczenia dla decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu. Studium nie stanowi materialnoprawnej podstawy do rozstrzygnięcia indywidualnych spraw w decyzji o warunkach zabudowy. Nieusprawiedliwiony jest też zarzut dotyczący naruszenia przez planowaną zabudowę wynikającego z wpisu do gminnej ewidencji zabytków, postulatu dbałości o utrzymanie skali zabudowy układu urbanistycznego dzielnicy [...] w rejonie alei [...] i ulicy [...] wraz ze Cmentarzem [...] i kontynuacji kameralnego charakteru domów jednorodzinnych. W sprawie nastąpiło bowiem uzgodnienie projektu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (milcząca zgoda). Skoro organ dysponujący władztwem administracyjnym w zakresie ochrony zabytków nie miał zastrzeżeń co do planowanej zabudowy, to organ właściwy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie miał kompetencji aby odmienić ocenić tę kwestię. Sfera uzgadniania administracyjnych aktów indywidualnych jest skutkiem podziału kompetencji, wynikających z zadań nałożonych na organy administracji publicznej, z czego wynika właściwość rzeczowa tych organów. W przypadku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie chodzi bowiem o wyrażenie opinii przez organ uzgadniający czy uznaniowe zajęcie stanowiska w sprawie, lecz chodzi o stwierdzenie, czy uzgadniana decyzja, ze względu na zadania publicznoprawne pozostające we właściwości organu uzgadniającego, może wejść do obrotu prawnego. Nie ma więc wątpliwości w sprawie, że organ lokalizacyjny nie miał kompetencji do kwestionowania stanowiska organu uzgadniającego i dokonania własnych ustaleń. Zgodnie z zgromadzonym materiałem procesowym, a w szczególności wynikami analizy, organy prawidłowo ustaliły wskaźnik powierzchni zabudowy – do 0,26, szerokość elewacji frontowej – do 14 m oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 8,5m. Organ przekonująco uzasadniły zaistnienie przesłanek pozwalających na wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Podniesiono w tym zakresie okoliczności, że wskaźnik ten na obszarze analizowanym wynosi 0,19, przy wartościach skrajnych kształtujących się w przedziale od 0,09 do 0,26. W niniejszej sprawie różnica pomiędzy średnim a planowanym współczynnikiem zabudowy wynosi 0,07 i nie ma znacznego wpływu na ład przestrzenny. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że mamy do czynienia z działką zabudowaną, na której już obecnie ten parametr wynosi 0,24. Odnosząc się z kolei do prawidłowości określenia szerokość elewacji frontowej – do 14 m oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 8,5m, to przyjdzie wskazać, że w przypadku, gdy na obszarze urbanistycznym nie występuje jednolita zabudowa, tak jak w niniejszej sprawie, tj. zabudowa jednorodzinna oraz zabudowa wielorodzinna, ustalenie parametrów planowanej zabudowy, jako wartości średniej prowadzić będzie do realizację obiektu architektonicznie obcego tak zabudowie jednorodzinnej jak i wielorodzinnej. Zasadnym jest wówczas nawiązanie do obiektów o podobnej funkcji, co zabudowa planowana. Wyznaczanie szerokości i wysokości elewacji frontowej, jako wartości średniej wszelkiej zabudowy, jaka w obszarze analizy występuje, byłoby przy tym uzasadnione w obszarach, gdzie zabudowa jest gabarytowo zbliżona. W obszarach o dużym zróżnicowaniu tak gabarytów jak i funkcji zabudowy, zabieg taki zachowaniu ładu przestrzennego nie służy. Dlatego też organ lokalizacyjny, biorąc pod uwagę wyniki analizy urbanistycznej, zasadnie odstąpił od wyznaczania tych parametrów, jako wartości średnich z obszaru analizy i odstępstwo to racjonalnie uzasadnił. Należało zatem uznać decyzję organu odwoławczego i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, za zgodne z regulacją prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania, w tym zwłaszcza naruszeń wskazanych w skardze przepisów: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 106 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone zostało przez organy administracji publicznej w zgodzie z przepisami k.p.a. Organy w sposób kompleksowy zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy i dokonały jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów u.p.z.p. i podjęcia decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium, jako organ ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę w jej całokształcie, prawidłowo wyjaśniło skarżącej przesłanki, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy, a okoliczność, że nie spotkały się one z jej aprobatą, nie świadczy o zasadności zarzutów w tym zakresie. Za niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 10 w związku z art. 106 § 1 k.p.a. poprze brak zapewnienia czynnego udziału skarżącej w postępowaniu przed organem władzy konserwatorskiej. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Kolegium odnośnie oceny wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że tego rodzaju uchybienie może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, czego w niniejszym sprawy strona nie wykazała, ponieważ nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Wobec tego, w sytuacji sformułowania takiego zarzutu jest konieczne ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero taki stan sprawy daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Takich okoliczności w odwołaniu, a później w skardze nie wykazano. Sąd w pełni podzielił też stanowisko Kolegium dotyczące charakteru instrukcyjnego terminu wyznaczonego inwestorowi na dostosowanie wniosku do wyników analizy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.