II SA/Gl 1177/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu F. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) nałożył na skarżącego F. M. obowiązek przedłożenia do dnia [...] r.: - zaświadczenia Prezydenta Miasta R. o zgodności samowolnie rozbudowanego i przebudowanego budynku gospodarczego, położonego na działce nr 1 w R. przy ul. [...], z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże wskutek zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie celem ustalenia daty rozbudowy przedmiotowego budynku i w razie stwierdzenia samowoli budowlanej – zastosowania właściwego trybu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. powtórnie nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z 1994 r. w terminie do dnia [...] r. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] r. organ odwoławczy uchylił powyższe postanowienie i nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia wymienionych wyżej dokumentów do dnia [...] r. Po rozpoznaniu skargi na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 366/18 oddalił skargę. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3828/18 oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania postanowienia organu odwoławczego. Nadto, pismem z dnia 25 września 2018 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Gl 53/19 tut. Sąd wskutek skargi M. S. zobowiązał organ I instancji do wydania aktu w postępowaniu naprawczym w terminie miesiąca od zwrotu akt sprawy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wobec ostateczności postanowienia z dnia [...] r. i odmowy wstrzymania jego wykonania oraz braku wypełnienia obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów, organ winien zakończyć prowadzone postępowanie naprawcze względnie wydać inne rozstrzygnięcie uwzględniające aktualny stan sprawy. Sąd uznał, że niepodejmowanie przez organ czynności nie może usprawiedliwiać fakt rozpatrywania skarg przez Sądy, czy też wznowienia postępowania, zakończonego przedmiotowym postanowieniem. Nawet w przypadku oceny, że wskazane przez organ okoliczności mają wpływ na przedmiotowe postępowanie, organ winien to zaznaczyć podjęciem stosownego rozstrzygnięcia. Od powyższego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną co do pkt 2 i 3 wyroku. W tym stanie rzeczy organ I instancji decyzją z dnia [...] r., podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), nakazał skarżącemu jako właścicielowi przedmiotowego budynku rozbiórkę samowolnej rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i omówieniu zebranego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego stwierdził, że skarżący mimo upływu wyznaczonego terminu w dniu [...] r., nie przedłożył wymaganych dokumentów i nie poinformował o przyczynach zwłoki w ich dostarczeniu, co obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki. W odwołaniu od decyzji skarżący domagał się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 7, 10, 77 § 1 i 80 kpa. Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie wykazał, aby całość przedmiotowego budynku została wykonana pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. Nie uwzględniono też wykrytych przez niego dokumentów, potwierdzających fakt, że odbudowa przedmiotowego obiektu o tych samych gabarytach, co ustalonych podczas oględzin z dnia [...] r., istniała co najmniej od [...] r. Podczas naprawy szkód górniczych doszło jedynie do remontu i przebudowy, połączonej z nieznacznym zwiększeniem powierzchni zabudowy. Dokumenty te zostały dołączone do wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie określił, jaka powierzchnia zabudowy jest nowa, nakazując mu rozbiórkę całości. Przyznał, że przedmiotowy budynek miał szerokość ok. 5m, jednak sporna jest jego długość, której nie można jednoznacznie ustalić na podstawie zdjęć lotniczych. Dach budynku z powodu częściowego zawalenia mógł być mało widoczny. Nie oznacza to, że jego odtworzenie stanowi odbudowę budynku, skoro ściany zewnętrzne istniały. Wymiana dachu stanowi jedynie przebudowę bądź remont. Ostatecznie wymieniony został cały dach nad budynkiem. Obowiązkiem organów jest jednak wykazanie, czy istnieje możliwość rozebrania ściśle ustalonych części bez uszkodzenia pozostałych części. Nielogiczne jest też założenie, że obiekty zostały rozebrane i odbudowane ok. [...] r., bowiem miałoby to miejsce po ok. 20 latach od kapitalnego remontu z tytułu szkód górniczych. Już wówczas zabudowania gospodarcze miały długość, jak obecnie, gdyż przylegały do murowanego ogrodzenia sąsiadów wykonanego w [...] r. Dla poparcia stanowiska skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci oszacowania wartości nieruchomości z dnia [...] r., rysunku zabudowań z dnia [...] r., zdjęć części zabudowań w miejscu styku zabudowy z działką sąsiednią. Wskazał też świadka M. S. dla ustalenia wymiarów zabudowań gospodarczych. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że decyzja organu I instancji została wysłana na adres M. S. z pominięciem ustanowionego przez niego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, co wiąże się z pozbawieniem strony gwarancji procesowych (art. 32 kpa). Nadto, organ I instancji winien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania z uwagi na fakt wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 366/18. Z uwagi na zaistniałe uchybienia proceduralne organ odwoławczy nie odniósł się do przedłożonych przez skarżącego dokumentów, wskazując, że powinny być uwzględnione przez organ I instancji w prowadzonym postępowaniu. W sprzeciwie od decyzji skarżący domagał się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 2, 2a i 2b w zw. z art. 136 § 1, 3-4 kpa - z powodu braku przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej i nieprzeprowadzenia w niezbędnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego, 2) art. 7, 77, 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 kpa - poprzez brak uwzględnienia i wypowiedzenia się co do dołączonego do odwołania dodatkowych dokumentów dla wykazania parametrów budynku, 3) art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego - z powodu błędnego przyjęcia, że samowola budowlana zaistniała pod rządami tej ustawy, 4) art. 49b Prawa budowlanego - poprzez brak rozważenia, czy część zabudowań gospodarczych nie stanowi wiaty, nie wymagającej pozwolenia na budowę, 5) art. 145 § 1 pkt 4 kpa - poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wadliwie doręczona, podczas gdy strona takiego zarzutu nie podniosła. Ponawiając dotychczasowe stanowisko skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie rozważył nowych dowodów, gdyż był zainteresowany jedynie oddaleniem sprawy od siebie. Nie uznał przy tym, aby fakt wniesienia skargi kasacyjnej stanowił zagadnienie wstępne względem postępowania wznowieniowego, gdyż do tej pory nie rozpoznał wniosku. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest uzasadniony. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z naruszeniem art. 138 § 2 kpa i bez rozważenia przesłanek z art. 136 kpa. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek, bowiem organ odwoławczy wyposażony jest w kompetencje merytoryczno-reformacyjne i władny jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie uregulowanym w art. 136 kpa. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji musi być wynikiem stwierdzenia takich wad postępowania, których nie sposób sanować w postępowaniu odwoławczym. Tego rodzaju okoliczności organ odwoławczy nie wykazał. Zasadnie podniósł skarżący, że doręczenie decyzji organu I instancji stronie z pominięciem jej pełnomocnika nie musi automatycznie prowadzić do stwierdzenia, że doszło do naruszenia jej gwarancji procesowych i pozbawienia udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy przeoczył bowiem fakt, że właściciel nieruchomości sąsiedniej zainicjował niniejsze postępowanie, domagając się nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku. Zarzucał też bezczynność organowi I instancji, zaś skarga w tym zakresie została uwzględniona przez tut. Sąd (vide: przywołany wyżej wyrok). W takich okolicznościach sprawy naruszenie art. 40 § 2 kpa, z uwagi na wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony, nie może być kwalifikowane jako wada, uzasadniająca wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Wszak organ odwoławczy ma możliwość powiadomienia pełnomocnika strony o fakcie złożenia odwołania i umożliwić mu zapoznanie się z jego treścią. Błędne są też pozostałe wskazania organu odwoławczego co do dalszego toku postępowania, a mianowicie rozważenia przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa wobec wniesienia skargi kasacyjnej od przywołanego wyżej wyroku tut. Sądu. Wszak organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że nie chodzi o zagadnienie wstępne. Postanowienie o nałożeniu obowiązków na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), jest ostateczne. Nie doszło też do wstrzymania jego wykonania. Nawet uwzględnienie skargi kasacyjnej nie zmieni tego stanu rzeczy chyba, że dojdzie także do uchylenia postanowienia organu odwoławczego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednak wówczas zachodziłaby przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Nie jest też zasadna obawa organu co do wyrządzenia skarżącemu szkody z powodu wykonania decyzji o nakazie rozbiórki. Wszak skarżącemu przysługiwać będzie odrębna ochrona prawna, a mianowicie, prawo wniesienia skargi do Sądu i domagania się wstrzymania wykonania nakazu. Zatem żadna ze wskazanych przez organ odwoławczy przyczyn nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Z tych względów sprzeciw musiał odnieść skutek poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Zdaniem Sądu naruszenie art. 138 § 2 kpa, nie miało jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż sam skarżący wniósł o wydanie decyzji kasacyjnej, stąd też nie wymierzono organowi grzywny z mocy art. 151a § 1 zd. 2 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł orzeczono po myśli art. 202, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów sprzeciwu, a mianowicie naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa oraz art. 48 ust. 3 i art. 49b ustawy – Prawo budowlane, wyjaśnić należy, że z mocy art. 64e ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Zatem przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy winien powiadomić pełnomocnika strony o jego wniesieniu i umożliwić mu zapoznanie się z jego treścią, a następnie rozważyć, czy w niniejszej sprawie na etapie decyzji z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zachodzą podstawy do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 kpa oraz ewentualnego określenia wytycznych co do przepisów prawa (art. 138 § 2a i 2b kpa). mr