II GSK 1798/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. M. P. Sp. z o.o. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 993/22 w sprawie ze skarg G. M. P. Sp. z o.o. w K. na pismo Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 24 czerwca 2022 r., odrzucił skargę G. M. P. Sp. z o.o. w K. na pismo Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 lutego 2022 r., w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi. Sąd zwrócił również stronie uiszczony wpis od skargi. W motywach uzasadnienia wskazano, że spółka wnosząc skargę na powołane pismo organu argumentowała, że w jej ocenie stanowiło ono inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnienia spółki do wnioskowania, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ppkt c) ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2021 r. poz. 1420 ze zm., dalej: p.g.g.), o ustanowienie użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi w projektowanym obszarze górniczym "K. I" o łącznej powierzchni 25,15 km2, znajdującym się na obszarze Z. W. K. "S. I", położonego w miejscowościach K., K. K., S. M., S., P. i U. oraz do zawarcia z tego tytułu z organem umowy użytkowania. W ocenie strony, pismo organu dotyczyło również ciążącego na organie, na podstawie art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 3 p.g.g., obowiązku uznania wymienionego uprawnienia spółki i związanego z tym obowiązku zawarcia ze spółką umowy użytkowania górniczego. Sąd I instancji odrzucając tą skargę wskazał, że art. 15 p.p.g. reguluje prawo pierwszeństwa w żądaniu ustanowienia na jego rzecz użytkowania górniczego. W ocenie Sądu z rozwiązania przyjętego w art. 15 p.p.g. można wyprowadzić wniosek, iż zawarcie umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego może nastąpić zarówno z inicjatywy Skarbu Państwa reprezentowanego przez organ koncesyjny, jak i przez podmiot, któremu ustawodawca przyznał prawo pierwszeństwa w powołanym przepisie. Wskazał następnie, że zgodnie z art. 13 p.p.g. ustanowienie użytkowania górniczego następuje w drodze umowy zawartej na piśmie pod rygorem nieważności. Zdaniem Sądu I instancji skoro prawodawca przyjął, że roszczenie obejmuje ustanowienie użytkowania górniczego, to w konsekwencji przyjął także, że przedmiotem tego roszczenia będzie w istocie zawarcie umowy. W tej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 64 k.c. W konsekwencji zaś właściwym do rozpoznania skargi będzie sąd powszechny. W podstawie prawnej postanowienia podano art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.). G. M. P. Sp. z o.o. w K., skargą kasacyjną zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie art. 141 § 4 ppsa, w tym również w związku z pozostałymi naruszeniami – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - ponieważ: a) w uzasadnieniu postanowienia WSA nie odniósł się do wszystkich cytowanych w skardze orzeczeń, zarzutów oraz argumentów; b) z uzasadnienia postanowienia wynika, że WSA nawet nie próbował ustalić, czy przedmiotowe pismo Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 lutego 2022 roku, znak sprawy: [...], doręczone spółce w dniu 22 lutego 2022 roku, jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a.; c) w uzasadnieniu postanowienia WSA powielił argumentację organu, d) w uzasadnieniu postanowienia WSA odwołał się do art. 64 kodeksu cywilnego, który nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, e) uzasadnienie postanowienia nie jest konsekwentne; 2. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., w tym również w związku z pozostałymi naruszeniami - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez bezpodstawne uznanie, że pismo nie jest ani aktem, ani czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w tym przepisie; 3. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z pozostałymi zarzutami poprzez wykroczenie poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4. naruszenie poprzez niezastosowanie art. 132 p.p.s.a. i 146 § 1 i 2 .p.p.s.a. w związku z pozostałymi naruszeniami - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 5. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1) ppsa oraz art. 232 1 pkt 1) ppsa w związku z pozostałymi naruszeniami poprzez niewłaściwe zastosowanie - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 6. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: a) poprzez niezastosowanie - art. 17 p.g.g., art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, art. 189 kpc, art. 199 § 1 pkt 1) kpc i art. 1 kodeksu cywilnego; b) art. 13 i 15 p.p.g., a także art. 64 kc, poprzez błędną wykładnię w następstwie której doszło do wadliwego uznania, że przepisy te stoją na przeszkodzie uznaniu, że: - pismo stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, - roszczenie o ustanowienie umowy użytkowania górniczego wyklucza możliwość zaskarżenia do WSA odmowy zawarcia danej umowy wyrażonej w piśmie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w niej zarzuty, jak i argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu nie podważają prawidłowości oceny braku kognicji sądów administracyjnych w żądaniu wynikającym z wniesionej skargi na pismo organu. W pierwszej kolejności odnieść się należy do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, pomieszczonego w punkcie 1 jej petitum, dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez: nie odniesienie się przez WSA w Warszawie do wszystkich powołanych w skardze orzeczeń, zarzutów oraz argumentów; niepodjęcia przez Sąd I instancji próby ustalenia charakteru pisma organu – czy jest ono aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a.; powielenia w uzasadnieniu postanowienia argumentacji organu; odwołania się przez Sąd I instancji do art. 64 kodeksu cywilnego; niekonsekwencji w motywach zawartych w uzasadnieniu. Powołany art. 141 § 4 p.p.s.a. nakłada na sądy administracyjnej wymóg, co do elementów, z jakich powinno składać się uzasadnienie wydanego orzeczenia. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza treści uzasadnienia objętego skargą kasacyjną postanowienia w aspekcie wniesionej skargi, odpowiedzi organu oraz przedłożonych akt administracyjnych, wskazuje, że motywy zakwestionowanego orzeczenia nie uchybiają powołanym wymogom z powołanego art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w sposób klarowny oraz spójny, przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, mające zastosowanie w sprawie przepisy, tak prawa procesowego jak i przepisy prawa materialnego warunkujące dopuszczalność kontroli czynności organu przez sądy administracyjne, wreszcie, w sposób równie klarowny i jednoznaczny wskazał na przyczyny ległe u podstaw oceny braku kognicji sądów administracyjnych do orzekania w sprawie wynikłej w wyniku podjętej przez Ministra czynności i reakcji na tą czynność spółki. Brak jest przy tym podstaw do czynienia zarzutu naruszenia powołanego przepisu przez Sąd I instancji wobec "nieodniesienia się do wszystkich powołanych w skardze zarzutów i orzeczeń". Wojewódzki Sąd Administracyjny przy szeroko rozumianym rozpoznawaniu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd I instancji nie był zatem stricte związany koniecznością doniesienia się w motywach swojego orzeczenia do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów i przytoczonych w jej ramach orzeczeń innych sądów. Niewątpliwie zawarcie takich rozważań mogłoby przyczynić się do jeszcze szerszego wytłumaczenia stronie przyczyn ległych u podstaw postanowienia, jednakże w sytuacji, jak w niniejszej sprawie gdzie powołane tak w skardze, jak i w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych nie odnosiły się do spraw o podobnym przedmiocie, mogłoby wpłynąć na obniżenie przejrzystości motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji oceniając dopuszczalność wniesienia skargi w ramach przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze. To właśnie ocena i wykładnia regulacji – przepisów tejże ustawy była podstawą orzeczenia Sądu I instancji, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że nie podjął on, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, próby ustalenia, czy pismo organu było lub nie było aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Brak jest również podstaw do stwierdzenia "niespójności" motywów zaskarżonego postanowienia, jak bowiem już wskazano, w sposób jasny i spójny Sąd I instancji dokonał wykładni przepisów prawa materialnego i na tej podstawie wysnuł prawidłowe wnioski w zakresie braku kognicji sądów administracyjnych do kontroli czynności organu w postaci odmowy zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania górniczego z pierwszeństwem. Za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być również poczytane zbieżne stanowisko Sądu I instancji ze stanowiskiem organu. Naruszenia powołanego przepisu można by się doszukiwać w sytuacji gdyby Sąd I instancji bezrefleksyjnie zaakceptował lub powielił stanowisko organu zawarte w akcie, czynności lub odpowiedzi na skargę, co w niniejszej spawie nie miało miejsca. Powyższe rozważania czynią również niezasadnym zarzut z punktu 3 petitum skargi kasacyjnej, albowiem jak już wskazano Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy, dokonując oceny skargi przez pryzmat mających zastosowanie przepisów ustawy p.g.g. Podkreślenia przy tym wymaga, co na wstępie swoich rozważań wskazał również Sąd I instancji, rozpoznanie sprawy rozpoczyna się od badania legitymacji skargowej, zachowania terminu oraz warunków formalnych skargi, przede wszystkim od oceny dopuszczalności skargi, w szczególności, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego pomieszczone w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej. Słusznie bowiem Sąd I instancji stwierdził, że w świetle regulacji z art. 15 i art. 13 p.g.g., właściwym do rozpoznania sprawy wynikłej z żądania skarżącej spółki zawarcia umowy użytkowania górniczego jest sąd powszechny. Przepis art. 15 p.g.g. określa podstawy podmiotowe roszczenia o ustanowienie użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi. Stanowi on bowiem w ust. 1, że podmiot spełniający wymogi określone w punktach 1 i 2 jest uprawniony do wnioskowania o ustanowienie na jego rzecz użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi. Ustęp 3 art. 15 p.g.g. określa natomiast, że w przypadku wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, organ koncesyjny zawiera umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego do upływu terminu, o którym mowa w ust. 2. Art. 13 ust. 1 p.g.g. stanowi, że ustanowienie użytkowania górniczego następuje w drodze umowy zawartej na piśmie pod rygorem nieważności. Z zestawienia powołanych przepisów wynika, że podmiotowi spełniającemu warunki z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.g. przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania górniczego, z którym to roszczeniem może występować w terminie określonym w ust. 2 tego przepisu, zaś samo ustanowienie użytkowania górniczego obligatoryjnie musi przybrać formę pisemną pod rygorem nieważności. Konsekwencją zaistnienia (powstania) roszczenia, a więc wystąpienia podmiotu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 p.g.g. z inicjatywą zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ustawy, jest możliwość w przypadku negatywnego stanowiska organu koncesyjnego co do istnienia podstaw do zawarcia umowy użytkowania, dochodzenie swojego uprawnienia poprzez zastosowanie, powołanego przez Sąd I instancji, art. 64 kodeksu cywilnego i zastąpienia dochodzonego oświadczenia woli (zawarcia umowy użytkowania górniczego) organu, równoważnym orzeczeniem sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli. Słusznie, w świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że odmowa Ministra Klimatu i Środowiska zawarcia umowy ustanowienie użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi, jest aktem, a dokładniej oświadczeniem woli, którego ocena prawidłowości lub wadliwości podlega nie kognicji sądów administracyjnych lecz sądów powszechnych. Spory powstałe na tle z art. 15 p.g.g., mają bowiem charakter cywilny i dopuszczalna jest droga cywilna dla ich rozstrzygania. Stanowisko to znajduje oparcie w art. 17 p.g.g., który to przepis istotnie nie został wskazany przez Sąd I instancji, co nie miało wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Przepis ten stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie do użytkowania górniczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące dzierżawy. Wynikające z niego odesłanie ma zatem zastosowanie do już istniejącego użytkowania górniczego i tylko w zakresie nie uregulowanym w samej ustawie p.g.g. Brak było zatem podstaw do zastosowania czy też dokonywania przez Sąd I instancji wykładni tejże regulacji, w sytuacji, gdy strony i organu nie łączyła żadna umowa, zaś przedmiotem zaistniałego pomiędzy nimi sporu jest kwestia złożenia oświadczenia woli odnośnie zawarcia umowy użytkowania górniczego. Powyższe rozważania czynią również niezasadnym zarzut z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej, albowiem Sąd I instancji słusznie stwierdzając brak kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie nie naruszył art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., nie uznając pisma organu za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji, nie są także zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, pomieszczone w punktach 4 i 5 jej petitum, albowiem niewadliwe stwierdzając brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, Sąd I instancji skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz na podstawi art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dokonał zwrotu na rzecz strony uiszczonego przez nią wpisu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.